“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”――確保國(guó)家生態(tài)安全的生命線(xiàn)
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其中，關(guān)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的部署和要求是生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，以維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康。“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”是繼“18億畝耕地紅線(xiàn)”后，另一條被提到國(guó)家層面的“生命線(xiàn)”。
一、劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的意義
30多年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保障人民生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史影響。
劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的需要。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)自然利用強(qiáng)度不斷加大，我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)受擠占、破壞的情況日趨嚴(yán)重，呈現(xiàn)出由結(jié)構(gòu)性破壞向功能性紊亂的方向發(fā)展。目前，我國(guó)草地生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)明顯；濕地仍在萎縮，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)下降。比如，過(guò)去20年間，甘南水源涵養(yǎng)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)能力下降了30%左右；黑河下游防風(fēng)固沙重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)能力下降了近40%。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，才能構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。
劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是不斷改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求和期待不斷提升。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重，以細(xì)顆粒物(PM2.5)為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日益突出。2013年以來(lái)，我國(guó)中東部地區(qū)出現(xiàn)的長(zhǎng)時(shí)間、大范圍、重污染霧霾天氣，影響了近6億人口。水環(huán)境質(zhì)量也不容樂(lè)觀(guān)。2012年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷校英躅?lèi)水質(zhì)的斷面比例達(dá)10.2%。土壤污染特別是重金屬問(wèn)題日益顯現(xiàn)，威脅到食品安全。畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題突出，成為農(nóng)村的最大污染源。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范有機(jī)銜接起來(lái)，才能確保環(huán)境質(zhì)量不降級(jí)、并逐步得到改善，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。
劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。我國(guó)人均耕地資源、森林資源、草地資源約為世界平均水平的39%、23%和46%，大多數(shù)礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半。城鎮(zhèn)化是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，資源環(huán)境的壓力還將進(jìn)一步加大。據(jù)研究，建設(shè)用地增加率是城鎮(zhèn)化水平提高率的1.56倍，城鎮(zhèn)人口人均能耗是農(nóng)村人口的1.54倍。有研究表明，我國(guó)土地資源合理承載力僅為11.5億人，現(xiàn)已超載約兩億，我國(guó)已有600多個(gè)縣突破了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均耕地面積0.8畝的警戒線(xiàn)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)各類(lèi)資源集約節(jié)約利用，對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支持能力具有極為重要的意義。
二、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的內(nèi)涵
生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線(xiàn)，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。系統(tǒng)完整性是指生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定、遵守與監(jiān)管需要在國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮，有序?qū)嵤粡?qiáng)制約束性要求生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)一旦劃定，必須制定嚴(yán)格的管理措施與環(huán)境準(zhǔn)入制度，增強(qiáng)約束力；協(xié)同增效性要求紅線(xiàn)劃定與重大區(qū)劃規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)，與生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀以及管理制度有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)保護(hù)效果；動(dòng)態(tài)平衡性是指在保證空間數(shù)量不減少、保護(hù)性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不退化、管理要求不降低的情況下可以對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而更好地使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相統(tǒng)一；操作可達(dá)性要求設(shè)定的紅線(xiàn)目標(biāo)具備可實(shí)現(xiàn)性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)可劃分為生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)。
生態(tài)功能保障基線(xiàn)包括禁止開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)生態(tài)紅線(xiàn)。納入的區(qū)域，禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，從而有效保護(hù)我國(guó)珍稀、瀕危并具代表性的動(dòng)植物物種及生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)我國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)功能。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)紅線(xiàn)范圍可包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。自然保護(hù)區(qū)應(yīng)全部納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控范圍，明確其空間分布界線(xiàn)。其他類(lèi)型的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)其生態(tài)保護(hù)的重要性，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果確定是否納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控范圍。重要生態(tài)功能區(qū)紅線(xiàn)劃定范圍可包括《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中規(guī)定的包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄等5類(lèi)共50個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)。通過(guò)生態(tài)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)，將重要性等級(jí)高、人為干擾小的核心區(qū)域劃定在重要生態(tài)功能區(qū)紅線(xiàn)范圍內(nèi)。重要生態(tài)功能區(qū)紅線(xiàn)的劃定，既可保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵區(qū)域，也能夠從根本上解決資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線(xiàn)劃定范圍可主要包括生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差、對(duì)環(huán)境變化反應(yīng)相對(duì)敏感、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災(zāi)害多發(fā)的生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)。通過(guò)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性進(jìn)行等級(jí)劃分，將敏感性等級(jí)高、人為干擾強(qiáng)烈的核心區(qū)域劃定為生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控范圍。生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線(xiàn)劃定后，將為人居環(huán)境安全提供生態(tài)保障，為協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)提供重要支撐。
環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護(hù)人類(lèi)生存的基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線(xiàn)，包括環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)紅線(xiàn)、污染物排放總量控制紅線(xiàn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理紅線(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)紅線(xiàn)要求各類(lèi)環(huán)境要素達(dá)到環(huán)境功能區(qū)要求。具體而言，要求大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量等均符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線(xiàn)要求全面完成減排任務(wù)，有效控制和削減污染物排放總量。到“十二五”末期，主要污染物包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放總量分別比2010年減少8%、10%、8%、10%。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理紅線(xiàn)要求建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理措施，健全環(huán)境事故處置和損害賠償恢復(fù)機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理。建立突發(fā)性污染事故應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)環(huán)境預(yù)警體系建設(shè)，確保將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降至最低。
自然資源利用上線(xiàn)是促進(jìn)資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應(yīng)突破的最高限值。自然資源利用上線(xiàn)應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本需求，與現(xiàn)階段資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。能源利用紅線(xiàn)是特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結(jié)構(gòu)和單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗等。水資源利用紅線(xiàn)是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線(xiàn)是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)土地資源有序利用與保護(hù)的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護(hù)。
三、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的制度保障
有效保障生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)不被逾越，確保紅線(xiàn)落地，必須從制度、體制和機(jī)制入手，建立嚴(yán)格遵行生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的基礎(chǔ)性和根本性保障。
建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度。在明晰的產(chǎn)權(quán)框架下，科學(xué)界定自然資源和生態(tài)空間的各項(xiàng)功能。通過(guò)建立用途管制制度，保障自然資源和生態(tài)空間的合理用途，確保準(zhǔn)確執(zhí)行主體功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)的定位，處理好開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。
建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計(jì)、衡量與核算指標(biāo)體系，摸清國(guó)家自然資源底數(shù)，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及變化趨勢(shì)等，準(zhǔn)確把握自然資源的存量、增量和減量等，為劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)以及未來(lái)績(jī)效評(píng)估提供基礎(chǔ)性依據(jù)。
建立生態(tài)、資源和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和防控機(jī)制。構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，基于國(guó)土生態(tài)安全現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)分析評(píng)估，預(yù)測(cè)未來(lái)國(guó)土生態(tài)安全要素發(fā)展變化趨勢(shì)及時(shí)空分布，逐漸形成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充分技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的國(guó)土生態(tài)安全預(yù)警體系。
完善基于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。根據(jù)不同類(lèi)型生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的保護(hù)目標(biāo)與管理要求，制定差別化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，引導(dǎo)自然資源合理有序開(kāi)發(fā)。嚴(yán)格控制新建高耗能、高污染項(xiàng)目，遏制盲目重復(fù)建設(shè)。
實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。逐步建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域的補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式，并依此推動(dòng)補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)保護(hù)。探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
健全排污權(quán)有償交易機(jī)制。全面落實(shí)污染者付費(fèi)原則，健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。加快制定符合市場(chǎng)規(guī)律和體現(xiàn)要素價(jià)格形成機(jī)制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，體現(xiàn)環(huán)境資源市場(chǎng)化配置方式并提高配置效率。
建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)考核與責(zé)任追究機(jī)制。逐步建立差異化的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)評(píng)估體系，逐步將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)評(píng)估結(jié)果納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系。對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任。(李干杰作者：環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng))
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