高吉喜 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)
王金南 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師
張惠遠(yuǎn) 中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心常務(wù)副主任
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，這一提法首次在黨中央文件中正式出現(xiàn)。
環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜說：“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，就是借‘紅線’一詞表明生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)肅性和不可破壞性。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南則認(rèn)為，要從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的頂層，去設(shè)計(jì)和劃定生態(tài)紅線，用法律落實(shí)生態(tài)紅線。
究竟什么是生態(tài)紅線？紅線落地面臨哪些困難？又該怎樣守住這一紅線？記者日前采訪了有關(guān)專家。
生態(tài)紅線是什么？
確保生態(tài)安全的底線 資源利用效率的上限
紅線的原始含義是指不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍。
因此，一提到生態(tài)紅線，普遍第一反應(yīng)就是“不能越雷池半步”，以為劃定為生態(tài)紅線的區(qū)域，人類就不能進(jìn)入了。“這存在一定程度的誤區(qū)。其實(shí)，紅線之內(nèi)，并不代表不能有任何人類活動(dòng)，只要保障紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能和性質(zhì)不受影響即可。”高吉喜解釋道。
在王金南看來，生態(tài)紅線首先應(yīng)該從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的頂層上考慮。目前，我國在計(jì)劃生育、節(jié)約資源（保護(hù)耕地、水資源和能源）兩大基本國策中已相繼設(shè)立紅線，而且紅線的約束性極強(qiáng)。同樣，應(yīng)該實(shí)施生態(tài)紅線或環(huán)境紅線管理。“我國應(yīng)該建立一個(gè)基于‘人口—資源—環(huán)境’三大基本國策的紅線管理體系，而生態(tài)紅線只是其中一束。”王金南說。
中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心常務(wù)副主任張惠遠(yuǎn)則指出：“劃定生態(tài)紅線區(qū)域，核心目的就是為了保護(hù)其提供的生態(tài)功能。人類活動(dòng)肯定會(huì)受到限制，但不是一動(dòng)不動(dòng)，可以在不破壞其生態(tài)服務(wù)功能的前提下進(jìn)行適度開發(fā)。”他還認(rèn)為，由于不同地區(qū)、不同類型生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能不同，應(yīng)實(shí)行差異性管控措施，有針對(duì)性地確定哪些活動(dòng)允許進(jìn)入、哪些活動(dòng)不能進(jìn)入以及活動(dòng)強(qiáng)度的控制等。
那到底什么是生態(tài)紅線呢？
高吉喜給出了自己的看法：“生態(tài)紅線不是只劃一條空間紅線，它的內(nèi)涵更為廣泛。生態(tài)紅線是最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)空間，是確保國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。我們現(xiàn)在劃的是生態(tài)服務(wù)保障線、人居環(huán)境安全屏障線和生物多樣性維持線3條紅線。”
王金南則給出了一個(gè)生態(tài)紅線的頂層框架，認(rèn)為“生態(tài)紅線是一個(gè)紅線框架，是對(duì)影響環(huán)境民生的環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)系統(tǒng)做出的底線控制和法律安排。在實(shí)際管理中，可以按照不同劃分方法，形成環(huán)境紅線兩種分類體系：一是水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境紅線；二是環(huán)境質(zhì)量、排放總量、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)系統(tǒng)紅線。從操作角度講，生態(tài)紅線也可以劃分成生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、資源利用效率上限3束紅線。”
“其實(shí)，生態(tài)紅線早就在很多領(lǐng)域正在實(shí)踐。比如，自然保護(hù)區(qū)實(shí)際上已經(jīng)劃了紅線，是禁止建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入的，核心區(qū)連科學(xué)實(shí)驗(yàn)都不允許。而我國的污染物排放總量控制也是一條動(dòng)態(tài)的、逐步加嚴(yán)的紅線，只不過不叫‘紅線’而已。又如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中，要求5年內(nèi)京津冀地區(qū)PM2.5濃度下降25%，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。這都屬于生態(tài)紅線范疇。”王金南補(bǔ)充說。
而在張惠遠(yuǎn)眼中，生態(tài)紅線廣義上來講就是一條控制自然生態(tài)穩(wěn)定和環(huán)境質(zhì)量健康的線，首先是把生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域、重要區(qū)域保護(hù)起來，只要?jiǎng)澾M(jìn)來的區(qū)域，就要嚴(yán)格地進(jìn)行保護(hù)，這是底線。下一步，應(yīng)該把水、大氣、土壤等豐富進(jìn)來，從而形成一個(gè)大的體系。生態(tài)紅線不應(yīng)該只是一條“線”，還要形成一個(gè)“圈”，更要?jiǎng)澇龆鄺l“杠”，控制好城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)方式及水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量等。
雖然在具體內(nèi)涵上，各有各的解讀。但是統(tǒng)一認(rèn)為，生態(tài)紅線是不可觸碰的底線，也是我國生態(tài)安全的最低保障。
紅線落地有何障礙？
地方政績(jī)觀修正是關(guān)鍵 后續(xù)補(bǔ)償政策值得期待
“其實(shí)，很多地方早就有生態(tài)紅線，只不過說法不同而已。”高吉喜說。
最早的實(shí)踐是2003年由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院牽頭完成的《珠江三角洲區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，王金南當(dāng)時(shí)就任技術(shù)組長(zhǎng)。他說，珠三角區(qū)域的“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”總體戰(zhàn)略，要求對(duì)12.13%的陸域（5058平方公里）實(shí)行紅線管控，這實(shí)際上就是現(xiàn)在的生態(tài)紅線。而且這一紅線經(jīng)廣東省人大批復(fù)，紅線指標(biāo)分解到9個(gè)城市強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)嚴(yán)重污染項(xiàng)目和敏感區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入起到了“紅線”的作用。隨后的《廣東省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》對(duì)全省以及21個(gè)地級(jí)市都劃出了紅線調(diào)控區(qū)。
2005年，深圳市劃定基本生態(tài)控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線，同時(shí)出臺(tái)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境“鐵線”。
據(jù)高吉喜介紹，2012年3月我國已開始啟動(dòng)試點(diǎn)工作，內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北成為首批試點(diǎn)省份。據(jù)悉，環(huán)境保護(hù)部已完成《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》）的制定，初步明確了紅線的劃定范圍、技術(shù)流程、落地原則及成果要求等。很快，將會(huì)在全國推廣開來。“但這個(gè)《技術(shù)指南》主要涉及的是生態(tài)功能保障基線”。王金南補(bǔ)充道。
2013年6月，并不在試點(diǎn)省份里的江蘇省率先公布了生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃，成為第一個(gè)發(fā)布省級(jí)層面生態(tài)紅線的地區(qū)。江蘇省早在2009年就啟動(dòng)了全省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的修編工作，如今更名為“江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃”。
雖然一些先行者不遺余力地推進(jìn)生態(tài)紅線，但具體落地上的疑惑卻并未清晰。生態(tài)紅線“落地”仍面臨諸多挑戰(zhàn)。
專家一致認(rèn)為，推行生態(tài)紅線最大的阻力還是保護(hù)與發(fā)展的矛盾，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想劃就劃完了，如果要真正落地，一定要地方認(rèn)可，難就難在協(xié)調(diào)和可操作性上。”
“生態(tài)紅線的設(shè)定會(huì)牽涉到多方利益，不同地方政府對(duì)生態(tài)紅線的認(rèn)識(shí)會(huì)不同。有些地方認(rèn)識(shí)到重要性，實(shí)施起來就會(huì)很快，如果有些地方只顧當(dāng)前利益，實(shí)施會(huì)較慢。同時(shí)，劃定生態(tài)紅線肯定會(huì)影響到地方當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多地方政府難以理解和支持。因此，如何提高地方政府的認(rèn)識(shí)高度，處理好長(zhǎng)期與短期發(fā)展的矛盾，這是非常困難的一點(diǎn)。” 王金南強(qiáng)調(diào)。
張惠遠(yuǎn)也表示，各地紅線區(qū)的確定是一個(gè)博弈的過程，面積太大勢(shì)必影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而面積太小則達(dá)不到保護(hù)效果。現(xiàn)實(shí)中，一旦發(fā)現(xiàn)了礦產(chǎn)或者想修路，就想方設(shè)法調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的例子太多了。他說：“各地方必然會(huì)追求盡量少地劃入紅線區(qū)，擔(dān)心將來的國土資源開發(fā)受到限制，影響后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”
此外，誰來劃、怎么劃，這都是迫切需要解決的問題。
“如何劃定生態(tài)紅線才最科學(xué)？如果與現(xiàn)有規(guī)劃重復(fù)，還有必要再劃嗎？這些問題都是我們需要考慮的。”王金南說。“目前，環(huán)境規(guī)劃院正在組織力量，開展環(huán)境質(zhì)量安全底線的紅線劃定工作。”
對(duì)于如何科學(xué)劃定生態(tài)紅線，高吉喜并不擔(dān)心。“目前，將要出臺(tái)的《技術(shù)指南》從全國大尺度來講就是最科學(xué)的。從各地小尺度來看，全國模型不一定適合，后期將會(huì)開展培訓(xùn)工作。地市各級(jí)政府可以在《技術(shù)指南》基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂和細(xì)化，制訂出適合本省的技術(shù)指南。”此外，生態(tài)紅線“落地”難還體現(xiàn)在給政策和給補(bǔ)償上。后期應(yīng)該出臺(tái)配套管理措施和政策，以促進(jìn)生態(tài)紅線“落地”。
張惠遠(yuǎn)指出，生態(tài)紅線劃定后，也將會(huì)面對(duì)怎么執(zhí)行的難題。目前，對(duì)于如何執(zhí)行生態(tài)紅線的要求不太統(tǒng)一。生態(tài)紅線作為國家戰(zhàn)略，國家當(dāng)然是想越嚴(yán)控越好，但是地方和行業(yè)，卻想越寬松越好，以免影響到自身利益。而且，紅線區(qū)的執(zhí)法也將會(huì)遇到困難。此外，生態(tài)紅線涉及國家利益和公共利益，理應(yīng)自上而下執(zhí)行。假如，國家要求把重要生態(tài)功能區(qū)的60%范圍納入紅線區(qū)，各地逐級(jí)按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但是現(xiàn)在不知道該劃定多少，還沒有確定的相關(guān)理論和空間依據(jù)。
紅線的強(qiáng)制性體現(xiàn)在哪？
法律保障是基礎(chǔ) 體現(xiàn)公平是原則
《技術(shù)指南》出臺(tái)后，全國各地將于2014年6月之前劃出生態(tài)紅線。但是落實(shí)需要更長(zhǎng)時(shí)間。而如何守住這條紅線，更成為重中之重。
“生態(tài)紅線如果不上升到法律層面，就很可能成為一條懸著的線了。”王金南建議，要從頂層設(shè)計(jì)上認(rèn)真考慮。環(huán)境紅線一旦劃定，應(yīng)當(dāng)具有法律效力和行政約束力，必須嚴(yán)格遵守，否則就失去“紅線”的意義，甚至可能添亂。
張惠遠(yuǎn)也強(qiáng)調(diào)，要讓生態(tài)紅線成為基本國策，同18億畝耕地紅線、3條水資源紅線一樣，要有強(qiáng)制性。高吉喜也贊同生態(tài)紅線要強(qiáng)制執(zhí)行，絕不能再更改，它作為生態(tài)安全的底線，不能再縮小了。
同時(shí)，為了更好地守住生態(tài)紅線，高吉喜建議，首先，要通過衛(wèi)星遙感和地面監(jiān)測(cè)建立臺(tái)賬制度；其次，要建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系；第三，應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)化評(píng)估。
王金南也表示，外部環(huán)境由于受經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然地理變化的影響而時(shí)刻在發(fā)生變化，環(huán)境紅線的邊界和閾值也可能發(fā)生變化，因此動(dòng)態(tài)性評(píng)估很有必要。
同時(shí)，他還建議，應(yīng)建立生態(tài)紅線退出機(jī)制。假如，原本已經(jīng)劃過生態(tài)紅線的區(qū)域，已有一套法則。若已經(jīng)在新劃定的紅線區(qū)域內(nèi)或紅線目標(biāo)下，就應(yīng)該讓它們退出來。而讓它們?cè)趺赐顺鰜恚彩窍乱徊叫枰芯康恼n題。
劃定生態(tài)紅線，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，更要關(guān)注民生問題，保證百姓生活不落后。比如，江蘇省泰興市虹橋鎮(zhèn)劃定水稻田紅線時(shí)，就拿出3億元作補(bǔ)償資金。種植一畝水稻會(huì)得到一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這樣既改善了環(huán)境，又保證了農(nóng)民的基本生計(jì)。
在劃定生態(tài)紅線時(shí)，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域比如長(zhǎng)三角地區(qū)開發(fā)程度高，可納入紅線區(qū)域就很少，而一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，比如西部地區(qū)有較大部分區(qū)域都可以納入紅線區(qū)，這就會(huì)存在一個(gè)問題：如何體現(xiàn)地區(qū)間保護(hù)生態(tài)紅線的公平性呢？
張惠遠(yuǎn)給出了答案。打個(gè)比方，假如東部地區(qū)平均每個(gè)市或縣只有10%的國土可納入生態(tài)紅線區(qū)，而西部地區(qū)卻有50%的區(qū)域可納入紅線區(qū)，那么，東、西部就會(huì)存在差異，東部地區(qū)就應(yīng)與西部分擔(dān)那40%的責(zé)任。如何來體現(xiàn)這種公平呢？“可以通過建立橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償制度，讓東部地區(qū)出錢或出力，給予西部地區(qū)一定補(bǔ)償。劃定生態(tài)紅線時(shí)，落實(shí)相關(guān)配套政策，這比劃幾個(gè)圈更重要，當(dāng)然必須要體現(xiàn)出公平性原則。”張惠遠(yuǎn)解釋道。
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