京津冀三地人大常委會聯(lián)合開展永定河保護(hù)立法調(diào)研
永定河故道國家濕地公園
永定河上的官廳水庫
“就像一家人要共同照顧老人一樣，流域各地都要為永定河的保護(hù)出力。”北京市水科學(xué)技術(shù)研究院正高級工程師居江看著眼前的永定河流域圖，手指劃過京津冀三地的邊界，給出了這樣生動的比喻。作為《北京市永定河保護(hù)條例》（下稱《條例》）參與者之一，他難掩欣慰：“我們在《條例》中專門設(shè)置了‘區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作’章節(jié)，共同保護(hù)，就是要讓一河永定水真正實現(xiàn)共治。”
近日，北京市、天津市、河北省三地人大常委會會議相繼表決通過本地永定河保護(hù)條例，三部法規(guī)將于2026年1月1日起同步施行。這道橫跨京津冀的“法治堤壩”，標(biāo)志著三地首次就流域治理保護(hù)開展協(xié)同立法，為這條串聯(lián)區(qū)域的生態(tài)大動脈注入了制度保障。
永定河流經(jīng)北京、天津與河北，“它是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的生態(tài)廊道，這是為什么三地會就永定河流域治理保護(hù)開展協(xié)同立法的原因。”北京市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
“懸河”隱患加生態(tài)短板流域治理呼喚法治保障
“永定河不少河段是‘懸河’，即河底高程高于一些建筑的樓頂。”居江的手指停留在北京段河道，語氣凝重，“防洪安全是不可逾越的底線。”
他對2023年華北特大暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害記憶猶新，雖然永定河的防洪體系最后經(jīng)受住了考驗，但仍暴露出一些令人揪心的短板，“由于北方長期缺水，山洪防御薄弱，有些人防汛意識不足，總覺得預(yù)警是‘狼來了’。這些短板必須通過立法來補齊。”
永定河發(fā)源于山西，流經(jīng)北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古等5省（自治區(qū)、直轄市），流域面積4.7萬平方公里，占海河流域的14.7%，是海河北系最大的河流，也是全國四大防洪重點江河之一。永定河歷史悠久，孕育了京、津在內(nèi)的城市群落，是中國古人類發(fā)祥地之一。
然而，自20世紀(jì)60年代以后，隨著永定河流域人口數(shù)量激增、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的增加，流域水生態(tài)水環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。由于氣候變化、用水結(jié)構(gòu)改變、用水量增加等因素影響，流域水資源量呈現(xiàn)明顯衰減趨勢。
此外，由于生態(tài)用水被大量擠占，流域平原地區(qū)河道出現(xiàn)連續(xù)斷流，局部河段出現(xiàn)河床沙化、地下水水位下降等現(xiàn)象，生態(tài)屏障功能不斷弱化。“保障永定河的防洪安全、生態(tài)修護(hù)、水資源功能、文化保護(hù)，立法是必需的。而永定河流經(jīng)5省區(qū)市，必須從流域的角度來治理才能達(dá)到最好的效果。”居江說。
與此同時，《條例》的另外一名參與者，中國政法大學(xué)教授、環(huán)境資源法研究所所長侯佳儒也在做著準(zhǔn)備工作。永定河被譽為北京的“母親河”，歷史上水患頻發(fā)，治河任務(wù)艱巨。侯佳儒說，京津冀三地此前已經(jīng)在永定河治理上展開協(xié)同工作，現(xiàn)在通過法律的方式將永定河日常管理、防洪標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)等以法律形式固定，就可以讓大家都有章可循。“通過法律將各種措施落實到流域治理各環(huán)節(jié)，讓保護(hù)永定河從‘選擇題’變?yōu)榫┙蚣饺乇仨毬男械呢?zé)任。”
2023年習(xí)近平總書記到北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時，對永定河流域防洪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌流域和區(qū)域，處理好上下游、左右岸、干支流關(guān)系，科學(xué)布局水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)等的功能建設(shè)，整體提高京津冀地區(qū)的防洪能力”。
聽專家建言納市民心聲永定河條例一步步完善
“立法不能紙上談兵，得有實打?qū)嵉闹危拍芸茖W(xué)立法。”談及《條例》，居江說。
在《條例》起草過程中，居江和同事們開展專題研究，用技術(shù)論證確保方向不偏。待研究結(jié)論成型，再撰寫詳實調(diào)研報告，提煉出那些必須通過立法來破解的技術(shù)難題。隨后，專家們基于這些實打?qū)嵉膯栴}提出立法需求建議。
到了起草階段，立法部門則接過“接力棒”，將專業(yè)的技術(shù)語言轉(zhuǎn)化為嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的“法言法語”，讓每一項條款都既符合科學(xué)規(guī)律，又具備可操作、可監(jiān)督的現(xiàn)實意義。
公眾的建議也給了起草團(tuán)隊很多啟發(fā)。“學(xué)者提理性建議，群眾說民生期盼，每一條意見我們都認(rèn)真收集、仔細(xì)研判。”居江坦言，公開征求意見階段，來自社會各界的聲音，成為完善《條例》的“金點子”。
《條例》草案向社會公布后，迅速引發(fā)廣泛關(guān)注。不少法學(xué)、水利領(lǐng)域?qū)W者聚焦條款的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，提出針對性的優(yōu)化建議；普通市民則從生活實際出發(fā)，圍繞河道管護(hù)、生態(tài)補水等切身相關(guān)的話題建言獻(xiàn)策。
凝聚眾智，《條例》最終成型。《條例》全文共九章六十九條，包括總則、規(guī)劃與管控、防洪安全、水資源保護(hù)與利用、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、文化保護(hù)傳承、區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作等章節(jié)。此外，京津冀三地的《條例》都明確了京津冀地區(qū)在政策制定、防洪減災(zāi)、生態(tài)補水、水污染物排放、生態(tài)保護(hù)補償、聯(lián)合監(jiān)測、信息共享、執(zhí)法司法等方面加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流的整體保護(hù)和綜合治理。
立法專班足跡遍及京津冀三地立法程序?qū)崿F(xiàn)“齊步走”
立法不僅需要細(xì)致的專業(yè)研究，更離不開親臨實地，摸清京津冀三地的真實情況。
立法工作專班先后奔赴山西、內(nèi)蒙古、天津等地，深入桑干河、洋河、永定新河等河段，實地勘察流域保護(hù)現(xiàn)狀；又走進(jìn)北京門頭溝區(qū)三家店水利樞紐、豐臺區(qū)盧溝橋水文站等關(guān)鍵點位，詳細(xì)了解水利設(shè)施運行、防汛調(diào)度、雨水情監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)等一線情況。
盡管京津冀三地都在努力，但在防洪減災(zāi)、生態(tài)補償、污染防控等方面，還是存在一些差異。例如，生態(tài)補水如何統(tǒng)一調(diào)度？跨界污染事故怎樣快速聯(lián)動處置？為了解決前期發(fā)現(xiàn)的問題，京津冀三地人大常委會法工委坐在一起，進(jìn)行了整整四輪集中研討修改。思想的碰撞最終凝結(jié)成《條例》中創(chuàng)新的第七章——“區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作”：加強(qiáng)上下游地區(qū)政府跨區(qū)域溝通協(xié)作，明確政策制定、防洪減災(zāi)、生態(tài)補水、水污染物排放等方面的協(xié)同要求；完善水污染聯(lián)防聯(lián)控制度和應(yīng)急處理措施；健全生態(tài)用水流域協(xié)同保障機(jī)制，完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補償制度；加強(qiáng)流域聯(lián)合監(jiān)測和信息共享，推動執(zhí)法與司法協(xié)作。
北京市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，早在法律條文起草之前，三地已在永定河保護(hù)領(lǐng)域埋下了合作的種子。從水源保護(hù)備忘錄到生態(tài)補償協(xié)議，從聯(lián)合執(zhí)法行動到水網(wǎng)規(guī)劃對接，一系列政策文件與合作項目如同“試點田”，在實踐中檢驗了協(xié)同保護(hù)的可行性。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地人大將協(xié)同立法提上日程并不斷深化協(xié)作，三地政府部門更是在永定河流域生態(tài)修復(fù)、水源保護(hù)、水網(wǎng)規(guī)劃、災(zāi)后恢復(fù)重建等具體工作中并肩作戰(zhàn)，讓協(xié)同立法從理念落地為現(xiàn)實。
“協(xié)同”二字，更體現(xiàn)在這部《條例》從誕生到實施的每一個細(xì)節(jié)之中：三地《條例》的核心章節(jié)、關(guān)鍵制度甚至措辭表述都高度一致，這正是三地立法團(tuán)隊歷經(jīng)多輪磋商、字斟句酌達(dá)成的結(jié)果。
在立法程序上，三地全程“齊步走”。從《條例》納入2025年立法計劃，到9月同步進(jìn)行第一次審議，再到11月底同步提交二審并表決通過，三地的立法步調(diào)始終高度統(tǒng)一。最終，《條例》將于2026年1月1日在三地同一天正式生效。這種程序上的精密協(xié)同，本身就傳遞出三地堅定不移、合力治河的強(qiáng)烈信號。
將分治變?yōu)楣仓沃睋魠f(xié)同治理痛點
水是生命線，也是爭議源。就像一條水管，大家都想多接一點，但沒有一個統(tǒng)一的流量分配表，難免產(chǎn)生矛盾。這種對水資源的競爭，是流域治理首要解決的問題。
過去永定河治理，存在一些窘境。比如，上游的人們?yōu)楣喔绒r(nóng)田大量取水，下游的城市為保障供水而焦慮；上游的工廠排放的污水順流而下，下游的地區(qū)只能被動承受。河流治理本身涉及防洪、生態(tài)、資源、文化等多方面，單一區(qū)域立法往往只能管局部、難顧全局，讓全流域治理的合力難以凝聚。
侯佳儒說，針對這些問題，《條例》給出的應(yīng)對之策是，一方面明確北京、天津、河北乃至山西、內(nèi)蒙古的協(xié)同責(zé)任，然后還設(shè)立專章，詳細(xì)規(guī)定在水污染防控、生態(tài)補償、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等具體事務(wù)上的合作方式，讓協(xié)同工作有了法律保障。另一方面，協(xié)同立法還開出了針對性“藥方”，建立全流域統(tǒng)一水量分配制度，明確用水權(quán)益與總量上限，為上下游制定具有法律效力的“用水賬單”，從源頭上定分止?fàn)帲会槍鐓^(qū)域污染難題，提出建立統(tǒng)一監(jiān)測信息平臺，推動污染源聯(lián)動監(jiān)管和應(yīng)急響應(yīng)，實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，好比給整條永定河裝上了“全景天窗”和“共同標(biāo)尺”。
“簡單來說，就是用‘一套統(tǒng)一規(guī)則、一個協(xié)同平臺、一個聯(lián)動機(jī)制’，將分治變?yōu)楣仓危睋魠f(xié)同治理痛點。盡管此次立法主要覆蓋京津冀，但也兼顧了山西、內(nèi)蒙古等流域相關(guān)省份的治理需求，為全流域統(tǒng)一治理奠定基礎(chǔ)。”侯佳儒說。
北青報記者注意到，在《條例》中，侯佳儒所說的這種方式被概括為“全流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”。
統(tǒng)一指揮是全流域治理的核心抓手。居江解釋，統(tǒng)一規(guī)劃與治理是由國家發(fā)改委、水利部等部門牽頭，為整個永定河“量身定制”總體修復(fù)方案。北京市在此國家級藍(lán)圖下，制定更精細(xì)的“北京方案”。
對于水資源緊缺的北京而言，永定河的水怎么來、怎么用，是關(guān)乎城市命脈的大事。居江說，永定河全流域的水資源調(diào)配和防洪調(diào)度，是由水利部海河水利委員會這樣的流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。“這種機(jī)制從制度上確保了水資源的高效公平利用，特別是在汛期，能實現(xiàn)上下游聯(lián)動防洪，最大化保障安全。”
日常管理則依賴于明確的責(zé)任體系。在北京，永定河全面實行“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級河長制。每條河段明確“第一責(zé)任人”。同時設(shè)立永定河管理處、基層管理所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常巡查、設(shè)施維護(hù)。跨區(qū)域溝通由海委組織協(xié)調(diào)，確保管理統(tǒng)一。“這樣永定河的每一段都有了明確的‘家長’。”
居江介紹，其實早在協(xié)同立法之前，京津冀三地便早已經(jīng)開始在永定河的跨區(qū)域協(xié)同治理上展開工作。此次立法最大的意義在于讓這種早已開始的協(xié)同有了法律保障，從而讓治理的效果更好，“從立法角度再次重申了永定河對于京津冀三地的意義。”
山洪防御文化挖掘
京津冀因地施策共護(hù)永定河
“雖然是協(xié)同立法，但三地還是有差異的。比如，北京的《條例》在具體措施上有北京特色，在防洪安全章，針對山區(qū)山洪風(fēng)險，明確加強(qiáng)山區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在文化保護(hù)傳承章，結(jié)合西山永定河文化帶建設(shè)，規(guī)定發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)等制度措施，加強(qiáng)永定河流域內(nèi)歷史文化資源的保護(hù)和利用。”北京市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
《天津市永定河保護(hù)條例》的特色是對加強(qiáng)永定新河入海河口治理等內(nèi)容作出具體規(guī)定；《河北省永定河保護(hù)條例》則提出加強(qiáng)文化宣傳，挖掘泥河灣遺址群、古堡文化等資源，培育文化旅游品牌。
“京津冀三地省情、水情、河情、民情有差異，三地《條例》的差異則是對流域內(nèi)不同功能區(qū)定位的法治回應(yīng)，讓共同的法律框架既能‘接地氣’，又能兼顧各地實際，實現(xiàn)‘合力不減、針對性更強(qiáng)’。”侯佳儒解釋說。
永定河不僅是滋養(yǎng)京津冀的生態(tài)動脈，更是承載千年歷史的文化長河。對此，《條例》也作出了針對性的回應(yīng)，明確提出要統(tǒng)籌推進(jìn)流域環(huán)境整治、設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與遺產(chǎn)保護(hù)、文化挖掘、文脈傳承，讓流淌的河水與厚重的歷史相得益彰。細(xì)致做好流域文化資源調(diào)查認(rèn)定、文化遺產(chǎn)記錄建檔工作，從古城遺跡到渡口舊址，從民間傳說到傳統(tǒng)技藝，每一處文化印記都被悉心梳理、妥善留存，為永定河文化脈絡(luò)勾勒清晰輪廓。那些散落在河畔的歷史碎片，正被串聯(lián)成生動的文化故事；那些深藏于民間的非遺技藝，正通過展覽、體驗等多種形式走進(jìn)大眾視野。
“我們希望通過這些能讓永定河形成一條貫穿上下游的文化廊道，讓大家感受到一條有生命、有脈絡(luò)的文化之河。”北京市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
侯佳儒也有著自己的期待，永定河的保護(hù)離不開每一個人的參與，“從日常節(jié)水，到親自參與一些生態(tài)增殖放流等生態(tài)修復(fù)活動，再到傳播永定河文化，希望每一個人都能成為永定河保護(hù)的參與者和建設(shè)者。”
居江則說，隨著《條例》的實施和大家的共同努力，永定河一定可以實現(xiàn)“生態(tài)效益、社會效益、文化效益”的統(tǒng)一，成為造福京津冀人民的一條“幸福河”。
·延伸·
12年同行京津冀協(xié)同立法覆蓋多領(lǐng)域
京津冀協(xié)同立法由來已久。2014年4月，河北省人大常委會提出協(xié)同立法的倡議，北京市人大常委會、天津市人大常委會積極響應(yīng)，京津冀人大協(xié)同立法正式拉開帷幕。
2020年，京津冀三地協(xié)同制定出臺《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》。
2022年8月，京津冀三地決定以協(xié)同方式共同出臺推進(jìn)大運河文化保護(hù)傳承利用的決定。
2023年9月，京津冀三地協(xié)同制定了國內(nèi)首個區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃《京津冀協(xié)同立法規(guī)劃（2023-2027）》。
2023年11月，京津冀三地協(xié)同出臺《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》。
2024年9月，京津冀三地協(xié)同出臺《推進(jìn)京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》。
天津市人大常委會法工委課題組的一項研究顯示，截至2025年5月，京津冀三地政府在地震預(yù)警管理、鐵路安全管理、促進(jìn)人力資源市場發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)服務(wù)便民熱線管理、職業(yè)技能培訓(xùn)、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理等26件政府規(guī)章中設(shè)專章或者專條規(guī)定協(xié)同發(fā)展內(nèi)容。
來源：北京青年報
京公網(wǎng)安備 11010802021286號