北京建筑大學副校長李俊奇教授發(fā)表了題為《城市洪澇韌性提升策略的思考》的主旨報告。在全球氣候變化與快速城鎮(zhèn)化的雙重壓力下，城市洪澇頻發(fā)，損失加劇。李俊奇教授從系統(tǒng)、空間、設施、治理四個維度，深度剖析了當前城市洪澇治理的痛點與出路，提出構建全域統(tǒng)籌、平急結合、多方協(xié)同的韌性城市體系。
一、從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的認知演進 “韌性”一詞最早源于物理學，在上世紀50年代被引入城市建設領域。縱觀我國城市洪澇治理的歷程，其核心理念同樣經(jīng)歷了一場從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的深刻演變，這不僅是技術的迭代，更是治理思維的升華。
剛性防御期（1949-1997）：聚焦水利工程，構筑剛性防御。主要以工程防御為主，興建水庫、堤壩、排澇泵站等，強調(diào)抵御力，屬于“剛性韌性”階段，包括早期的被動防御到后來的主動防御。
系統(tǒng)轉型期（1998-2014）：反思工程局限，轉向生態(tài)與系統(tǒng)治理。全國逐漸認識到單靠工程手段不足，開始實施“退耕還湖、退田還灘”等生態(tài)恢復措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并推動流域綜合治理，從單一工程轉向工程、生態(tài)和管理并重，初步強調(diào)系統(tǒng)性。
系統(tǒng)韌性提升期（2015-2024）：推行海綿城市，邁向綜合韌性。以海綿城市試點和韌性城市理念的深化為特色。2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出韌性城市目標，2015年國務院啟動海綿城市試點。韌性理念在國家層面得到全面推廣，2021年《“十四五”防災減災規(guī)劃》明確提出提高城市洪澇韌性，住房城鄉(xiāng)建設部啟動“城市體檢”，將韌性納入評價體系，從專項工程逐步轉向綜合治理體系建設。
綜合治理期（2025-：融合數(shù)字生態(tài)，突出智慧韌性，強調(diào)洪澇污共治。以2025年中央城市工作會議為標志，城市自然災害防治工作進一步強化，統(tǒng)籌城市防洪與內(nèi)澇治理體系。韌性城市全面納入城市更新和國土空間規(guī)劃，強調(diào)數(shù)字化、生態(tài)化和社會治理，洪澇韌性成為實現(xiàn)國家韌性城市戰(zhàn)略的關鍵切入點，以城市更新為抓手，一方面補齊城市的短板，另一方面強化氣候變化背景下的極端降雨的有效應對，更加注重科學性、流域性、多目標性和智慧賦能。
二、精準識別城市水系統(tǒng)癥結 李俊奇教授指出，當前我國的城市水系統(tǒng)可以解構為相輔相成的“五大系統(tǒng)”：
城市水利防洪系統(tǒng)：應對大江大河的流域性洪水，是城市外部安全的屏障和防止因洪致澇的安全保障。
超標徑流蓄排系統(tǒng)：也稱大排水系統(tǒng)，負責有序地將超過排水管渠能力的雨水通過行泄和調(diào)蓄等措施安全控制，是城市洪澇韌性的核心，也是目前很多城市的短板。
排水管渠系統(tǒng)：也稱小排水系統(tǒng)，負責中小降雨的徑流收集與排放。
源頭減排系統(tǒng)：也稱微排水系統(tǒng)，以源頭分散式的雨水控制設施為核心，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，實現(xiàn)雨水的就地消納、資源利用和污染控制，減少外排雨水的體積、流量、污染物等。
預警應急管理系統(tǒng)：通過物聯(lián)網(wǎng)、模型等對雨水徑流過程及其帶來的內(nèi)澇積水等進行預測預警預報，通過技術和非技術手段協(xié)同作用，保障城市基本運行和生命安全。
李教授指出“超標雨水蓄排系統(tǒng)”是我國城市當前最大的短板。一旦遭遇超過管渠排水能力的暴雨，激增的徑流便迅速在地面形成大面積匯流和積水，甚至與河道外洪、海潮等疊加，導致“洪澇并發(fā)”“澇污并發(fā)”等災難性后果。
三、當前洪澇韌性建設的八大“誤區(qū)” 在對全國眾多城市的調(diào)研和實踐指導中，李教授總結了當前洪澇韌性建設中普遍存在的八大“誤區(qū)”，這些問題亟待我們正視與解決。
誤區(qū)一：將韌性等同于“多修工程”。過度依賴加大管徑、增設泵站等“灰色”硬件，忽視了系統(tǒng)的整體協(xié)同，常常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境，導致“按下葫蘆浮起瓢”，內(nèi)澇點此消彼長。
誤區(qū)二：追求短期項目化，忽視全生命周期運維。“重建設、輕管理”的現(xiàn)象普遍存在，導致許多設施“建得快，壞得也快”，建成初期效果顯著，幾年后便因維護缺失而功能衰減甚至失效，造成巨大的資源浪費。
誤區(qū)三：對“海綿城市”理解片面化。簡單地將海綿城市等同于透水鋪裝、下沉式綠地等零散設施的堆砌，缺乏從流域和城市整體尺度出發(fā)的系統(tǒng)性謀劃，導致“海綿體”與城市整體排水防澇體系脫節(jié)，“治水”目標難以實現(xiàn)。
誤區(qū)四：設計標準靜態(tài)化，忽視極端降雨的動態(tài)影響。仍普遍采用基于過去幾十年降雨統(tǒng)計數(shù)據(jù)的暴雨公式來設計應對未來的排水設施。然而，全國至少三分之一的城市站點降雨強度呈顯著加大趨勢，另外，不同重現(xiàn)期的降雨對同一排水系統(tǒng)的匯水面也會發(fā)生非常大的變化。
誤區(qū)五：專注單系統(tǒng)優(yōu)化，忽視“級聯(lián)失效”風險。現(xiàn)代城市是高度耦合的復雜生命體。排水系統(tǒng)的失效會迅速傳導至交通、電力、通信、醫(yī)療等系統(tǒng)。鄭州“7·20”暴雨的慘痛教訓深刻說明，一個內(nèi)澇事件足以引發(fā)多米諾骨牌效應，導致整個城市功能的系統(tǒng)性癱瘓。
誤區(qū)六：評估指標碎片化，缺乏統(tǒng)一可比性。各地自建一套韌性評估指標，口徑不一、標準各異，導致城市間的韌性水平難以橫向比較和統(tǒng)一考核，如同“各說各話”，無法真實衡量治理成效。
誤區(qū)七：數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重，缺乏實時感知與智慧決策。有些城市水務、氣象、規(guī)劃、交通等部門數(shù)據(jù)壁壘依然存在，信息不暢，無法形成從“預測、預警、預報到預演”的決策閉環(huán)，更談不上汛期的“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”，極大制約了應急響應的效率與精準度。
誤區(qū)八：治理視角忽視“社會脆弱性”。過去治理更多關注工程和設施，而忽視了不同社會群體的差異性，特別是老人、兒童等弱勢群體。同樣的積水深度，在開闊廣場和老舊小區(qū)的災害后果截然不同。對養(yǎng)老院、城中村、高密度城區(qū)等脆弱社區(qū)的關注亟待加強。
四、構建“系統(tǒng)-空間-設施-治理”四位一體的防御體系 針對上述問題，李俊奇教授強調(diào)，必須徹底打破傳統(tǒng)的末端、灰色、碎片化的治理思想，從系統(tǒng)、空間、設施、治理四個維度協(xié)同發(fā)力，構建一個全域統(tǒng)籌、平急兩用的綜合洪澇韌性體系。
1.系統(tǒng)層面：強調(diào)整體謀劃與多維協(xié)同 這是構建韌性的頂層設計。核心是樹立全流域、全過程的系統(tǒng)思維。
構建“1+3+1”綜合管理體系：即統(tǒng)籌“城市水利防洪系統(tǒng)”，協(xié)同“大、小、微”三級市政排水系統(tǒng)，并以“智慧預警應急系統(tǒng)”貫穿始終，確保五個系統(tǒng)無縫銜接、協(xié)同作戰(zhàn)。
堅持“全域統(tǒng)籌框架”三原則： 全空間布局：在城市、片區(qū)、地塊三個層級上，將洪水安全通道和調(diào)蓄空間作為剛性要素嵌入國土空間規(guī)劃。
全過程管理：建立從日常小雨的源頭消納，到中大雨的過程轉輸，再到極端暴雨的安全應急行泄，覆蓋所有降雨情景的全鏈條應對策略。
全系統(tǒng)協(xié)同：推動灰色基礎設施、綠色基礎設施、藍綠生態(tài)空間、社會治理模式和數(shù)字化技術手段的一體化運行與深度融合，全社會高度參與。
追求多維綜合效益：治澇的同時，必須協(xié)同治污、協(xié)同促進水資源利用、協(xié)同保護水生態(tài)。大量實踐證明，系統(tǒng)性的內(nèi)澇治理能顯著改善河湖水環(huán)境，實現(xiàn)黑臭水體“清零”，并通過雨水調(diào)蓄利用，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟和生態(tài)效益。
2.空間層面：堅持風險導向與剛性管控 空間規(guī)劃是提升洪澇韌性的“前置防線”，決定了城市安全的先天格局。
開展風險評估，公開風險地圖：每個城市都應基于不同降雨情景，運用模型模擬，繪制精細化的洪澇風險圖，清晰標示出高、中、低風險區(qū)域，并向全社會公布，作為城市開發(fā)建設和市民防災避險的科學依據(jù)。
明確行泄通道，分級管控道路：超標暴雨下，部分道路不可避免地要承擔行泄功能。必須基于行人安全、行車安全等風險閾值，對城市道路進行科學的風險分級，并將其納入道路規(guī)劃設計標準，確保極端情況下的生命安全底線。
挖掘多功能空間，實現(xiàn)“平急兩用”：城市中的公園綠地、廣場、停車場、運動場，甚至部分建筑的地下空間，都可以通過“微改造”成為“平時服務生活，急時調(diào)蓄雨洪”的彈性空間。雄安新區(qū)的下沉式停車場和株洲的下沉式籃球場都是成功典范。這些空間應在規(guī)劃層面作為剛性指標予以規(guī)劃管控和保護。
尊重自然格局，優(yōu)化城市豎向：“水往低處流”是最樸素的物理規(guī)律。城市的豎向規(guī)劃必須尊重自然地形地貌，構建“高低有序、高處能排、低處能蓄”的合理格局。李教授特別呼吁，雨水是重力流，因此雨水系統(tǒng)的專項規(guī)劃，理應在供水、燃氣、熱力、道路等其他公共設施專項規(guī)劃中優(yōu)先考慮。
3.設施層面：注重能力評估與聯(lián)合調(diào)度 基礎設施是韌性的物質(zhì)載體，其效能發(fā)揮依賴于科學的設計、精細的管理和智慧的調(diào)度。
科學評估城市雨洪承載力：建立一套包含源頭消納、管渠轉輸、末端除險和管理響應等多維度的承載力評價指標體系，動態(tài)評估城市應對不同強度降雨的綜合能力，精準識別短板，指導設施建設。
系統(tǒng)化設計與調(diào)度蓄排單元：排水防澇體系由管渠、泵站、調(diào)蓄設施、河湖水系等多個蓄排單元構成。必須在雨前、雨中、雨后不同情景下，對各單元進行聯(lián)合設計和智慧調(diào)度。例如，雨前預降河湖水系的水位以騰出庫容；雨中根據(jù)管渠液位和降雨預測，精準啟停泵閘等設施，實現(xiàn)削峰錯峰。
4.治理層面：構建長效機制與智慧平臺 韌性城市建設非一蹴而就，更需要長效的治理機制來保障其持續(xù)健康發(fā)展。
建立長效機制與法規(guī)體系：應從立法層面入手，研究推進韌性城市建設的專門立法，并完善相關的管理辦法、評價標準和應急預案體系。通過建立從規(guī)劃、建設到運維的全過程管控機制和多方參與的風險分擔機制，保障韌性建設的可持續(xù)性。
構建一體化智慧管控平臺：運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、模型模擬等技術，整合氣象、水文、管網(wǎng)、交通等多部門數(shù)據(jù)，搭建一個集“實時感知、模擬預警、科學調(diào)度、應急指揮”于一體的智慧管控平臺。實現(xiàn)從“預測、預警、預報到預演”的閉環(huán)管理，為汛期聯(lián)排聯(lián)調(diào)提供決策支持。
強化多部門協(xié)同與社會共治：洪澇防治是一場“團體賽”，必須建立一個政府主導、跨部門高效協(xié)同、社會組織和公眾廣泛參與的治理新模式。通過清晰的職責分工和順暢的聯(lián)動機制，形成從城市、片區(qū)到地塊的多尺度協(xié)同治理合力。
完善應急防控體系建設：建立從風險評估、預案制定、物資儲備、應急演練到災后快速恢復與評估反饋的閉環(huán)管理體系，不斷提升城市在極端情況下的“吸收-適應-恢復”能力。
五、結語 城市洪澇韌性建設是一項復雜而長遠的系統(tǒng)工程。面向未來，李俊奇教授提出了若干值得我們持續(xù)思考的開放性問題。
展望未來，城市洪澇韌性的提升之路，將呈現(xiàn)四個深刻的轉變：
技術維度：從單一的“工程主導”轉向“工程-生態(tài)-智慧”三位一體的共生體。
空間維度：從零散的“點狀治理”升級為“流域-城市”協(xié)同的系統(tǒng)性治理。
價值維度：從被視為“成本中心”的投入，轉化為兼具“減災、生態(tài)、經(jīng)濟”多重收益的價值創(chuàng)造過程。
治理維度：從傳統(tǒng)的“政府主導”演變?yōu)椤叭窆步ü蚕怼钡纳鐣f(xié)同新模式。
最終，韌性城市的構建，不僅僅是技術或工程的疊加，它更是一場關乎系統(tǒng)思維、空間智慧、設施協(xié)同與制度創(chuàng)新的綜合性變革。唯有打破壁壘、強化協(xié)同、推動“規(guī)、建、管、養(yǎng)”一體化，我們才能真正構建起“可容受、可恢復、可適應”的韌性城市，從容應對未來的不確定性挑戰(zhàn)。
來源：清華同衡規(guī)劃播報
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