政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（簡稱“政策環(huán)評”）是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價在政策層面上的應(yīng)用，或者說是以政策為對象的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。與規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價相比，政策環(huán)評無論評價對象還是評價內(nèi)容都更加復(fù)雜。就評價對象而言，政策環(huán)評在廣義上可以涵蓋我國環(huán)評法“一地三域”、“十個專項”之外的所有決策。從評價內(nèi)容來講，政策環(huán)評除了常規(guī)的資源環(huán)境影響評價外，還要把公眾參與、體制改革、理念宣傳、能力建設(shè)等作為重要內(nèi)容。
1998年環(huán)境影響評價法起草時，最初的草案就包含了政策環(huán)評條款，但是當時一些部門提出，政策環(huán)評“規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等意見，最終政策環(huán)評沒有進入環(huán)評法。如今，我國的資源環(huán)境約束日益突出，公眾對決策科學化、民主化的呼聲越來越高，黨和政府也將生態(tài)文明建設(shè)提高到了中國特色社會主義“五位一體”總體布局的高度，可以說開展政策環(huán)評的條件已經(jīng)基本成熟。
今年新修訂的《環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”這雖然沒有指明開展政策環(huán)評，但實際上就是在行使政策環(huán)評的功能。那么，在我國開展政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，急需明確哪些關(guān)鍵的問題？
明確政策環(huán)評的對象
廣義的政策泛指一切決策，狹義的政策則要根據(jù)特定國家的決策體系和工作需要界定。我國的決策形式可大體分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和政策4種。從決策體系來看，國家戰(zhàn)略主要是方向性要求，法規(guī)主要是程序性規(guī)定。對于規(guī)劃來說，容易造成環(huán)境影響的領(lǐng)域均已被環(huán)評法覆蓋。因此，我國應(yīng)將規(guī)范性文件和規(guī)章作為當前開展政策環(huán)評的重點。特別是規(guī)范性文件，由于制定程序不規(guī)范，且與社會經(jīng)濟關(guān)系密切，應(yīng)列為下階段政策環(huán)評的優(yōu)先對象。此外，一些在內(nèi)容和形式上更接近政策的規(guī)劃，如重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等，也應(yīng)納入政策環(huán)評的范疇。
基于以上考慮，遵循“從經(jīng)濟到環(huán)境”的邏輯思路和“由易到難”的原則，我國的政策環(huán)評可先從規(guī)范性文件和規(guī)章入手，逐步向重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰(zhàn)略等高層次決策推進。
對政策開展環(huán)境影響評價，既可以對政府部門擬議的政策文件進行預(yù)斷性評價，也可以對政策過程進行跟蹤評價，還可以對政策結(jié)果開展總結(jié)性評價。評價的重點對象是那些對經(jīng)濟活動影響較大、會改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的具體政策。
為此，在工作開始之前，首先需要對政策進行甄別和篩選。對于特定領(lǐng)域，由于問題的形成往往是制度、體制、環(huán)境等多方面因素作用的結(jié)果，也可以將這一領(lǐng)域的所有政策作為一個整體來進行評價。
從目前的實踐來看，國外大多針對單一的擬議政策開展環(huán)境影響評價，而國內(nèi)的案例研究大多針對特定領(lǐng)域或行業(yè)的政策集合。在實踐中如何確定政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象，應(yīng)根據(jù)工作需要來確定。
明確政策環(huán)評的目標
由于政策實施過程中不確定的因素較多，因此準確預(yù)測其環(huán)境影響較為困難。從國外實踐來看，政策環(huán)評的作用更多地體現(xiàn)在政治層面，而非技術(shù)層面，更加強調(diào)參與和過程，而非具體的結(jié)果。據(jù)此，結(jié)合我國生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，可以考慮將政策環(huán)評的宏觀目標確定為以下幾方面：
促進環(huán)境公平。對于政策，必須首先考慮價值問題，即政策的正當性。與此相適應(yīng)，政策環(huán)評也需要首先解決價值層面的問題，判斷擬議決策是否符合環(huán)境公平和環(huán)境正義原則，具體包括國家之間、區(qū)域之間、代際之間、群體之間、種族之間等多個層次和維度的環(huán)境公平。此外，政策環(huán)評還需要考慮環(huán)境倫理問題，重點是恰當處理人與自然的關(guān)系，實現(xiàn)人與自然和諧共生。我國推進政策環(huán)評，應(yīng)把生態(tài)文明作為重要的價值觀，把保障公眾的基本環(huán)境權(quán)益作為重要抓手。
爭取社會支持。政策作為政府部門管理社會事務(wù)的重要工具，其貫徹執(zhí)行離不開政策客體的理解和支持。無論是政策的支持者還是反對者，都需要充足的理由來說服對方，而政策環(huán)評則是利益相關(guān)者討論資源環(huán)境問題的理想平臺。通過廣泛討論，可以最大程度地縮小社會分歧，達成社會共識，形成有利于環(huán)保工作的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。同時，如果通過政策環(huán)評能夠爭取到有力的支持，則比環(huán)保部門自上而下的單方面推動更為有效和持久。
健全決策機制。當前，各地普遍存在決策過程透明度不高的現(xiàn)象，在決策程序上缺乏糾錯機制。為此，在開展政策環(huán)評時，可對政策所依存的制度、法規(guī)、體制以及政策執(zhí)行者的能力、所能獲取的資源等進行全面分析，識別出決策機制中存在的不足，從而建立起統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境的綜合決策機制及其法律體系。特別是在我國政策評估不規(guī)范的情形下開展第三方政策環(huán)評，對健全決策機制具有重要的意義。
提升環(huán)境意識。盡管從理論上講，政策環(huán)評可以監(jiān)控整個政策生命周期，但在實施過程中仍然具有階段性特點，因此不可對政策環(huán)評行為本身給予過高期望。筆者認為，通過政策環(huán)評中廣泛深入的公眾參與，使利益相關(guān)者充分認識到政策隱藏的資源環(huán)境風險，以及政策環(huán)評對于促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大作用，這比開展政策環(huán)評本身更有意義。同時，通過公眾參與，可以促使決策部門提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范重大環(huán)境問題發(fā)生的作用。
明確政策環(huán)評的實施框架
牽頭單位。政策環(huán)評屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國際上的通行做法是由政策制定部門牽頭開展。從世界銀行在發(fā)展中國家實施的政策環(huán)評試點項目來看，均突出強調(diào)了國家所有權(quán)（country ownership），認為政策環(huán)評的推進不宜削弱決策主體的主導(dǎo)權(quán)。為此，我國實施政策環(huán)評，也不宜過分強調(diào)環(huán)保部門的利益，更不能成為部門爭權(quán)的工具，應(yīng)主要由政策制定部門組織，環(huán)保部門可發(fā)揮咨詢和指導(dǎo)作用。但在政策環(huán)評推廣階段，環(huán)保部門可主動組織開展一些試點項目，以發(fā)揮示范效應(yīng)。
推進方式。與規(guī)劃環(huán)評類似，我國政策環(huán)評的推進也應(yīng)從試點項目開始。在取得決策部門的認同后，再逐步實現(xiàn)法制化。在理念推廣階段，應(yīng)契合政策制訂部門提高決策科學化水平的內(nèi)在需求，將能力建設(shè)作為優(yōu)先目標。為此，就需要通過組織研討、培訓等多種手段，使決策部門的官員充分認識到現(xiàn)有決策體系中環(huán)境考量的不足和開展政策環(huán)評的必要性。同時，要通過對典型案例的報道和成功經(jīng)驗的宣傳，逐步培養(yǎng)支持政策環(huán)評的輿論力量。待相關(guān)條件成熟后，再爭取將政策環(huán)評要求寫入法律，變成決策部門的自覺行為。
評價內(nèi)容。考慮到大部分政策為問題導(dǎo)向，從制定到發(fā)布時間較緊。與此相適應(yīng)，政策環(huán)評應(yīng)聚焦主要問題，并突出專業(yè)化和快速化的特點。為此，政策環(huán)評應(yīng)追求有限目標。具體而言，應(yīng)重點關(guān)注區(qū)域性、累積性、長期性、復(fù)雜性環(huán)境問題。國際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點，我國可以加以借鑒。同時，還應(yīng)納入當前社會關(guān)注度較高的環(huán)境風險、食品安全、面源污染等議題。此外，應(yīng)關(guān)注政策實施對生態(tài)安全的影響，與國家主要戰(zhàn)略意圖的協(xié)調(diào)性等問題。
評價方法。由于政策目標多元、政策環(huán)境多變，政策過程的每個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致政策的不確定性較強。因此，對政策的環(huán)境影響難以準確量化，其評價過程需要借鑒模糊數(shù)學思想，以定性和半定量評價為主，定量評價為輔。對于定性評價，其重點是分析政策對資源環(huán)境的影響途徑，識別潛在的資源環(huán)境風險，以及找出不利于可持續(xù)發(fā)展的制度原因。對于定量評價，可使用生命周期評價、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對政策的不確定性宜多使用情景分析。
評價過程。政策不是一個靜態(tài)的行為，而是一個連續(xù)的過程。完整的政策生命周期包括了問題識別、進入議程、政策形成、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)，直至政策終止。政策環(huán)評作為評價和監(jiān)控決策科學性、民主性的工具，也應(yīng)貫穿整個決策生命周期。具體而言，前期評價應(yīng)重點識別政策實施可能面臨的重大資源環(huán)境風險；中期評價應(yīng)重在查漏補缺，為及時改進管理服務(wù)；后期評價應(yīng)全面對比政策目標和結(jié)果，將環(huán)境效應(yīng)與社會、經(jīng)濟效應(yīng)置于同一平臺，全面評價政策實施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國際經(jīng)驗，我國開展政策環(huán)評，也應(yīng)將利益相關(guān)者置于主體地位。一方面，要在評價內(nèi)容設(shè)置上充分反映公眾關(guān)切；另一方面，要通過公眾參與促進利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)，并爭取社會各界對政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關(guān)者的參與數(shù)量外，還應(yīng)深化民間環(huán)保組織、社會團體、行業(yè)協(xié)會等的參與程度。除了聽取公眾訴求外，更應(yīng)重視公眾參與渠道的建設(shè)，使公眾參與能夠貫穿整個政策周期。為實現(xiàn)上述目標，政府部門首先要做到?jīng)Q策信息公開和決策過程透明。
激勵機制。作為戰(zhàn)略環(huán)評中較高層次的決策輔助工具，政策環(huán)評應(yīng)該與下游規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評，甚至其他環(huán)境管理工具建立有效的聯(lián)動機制，以節(jié)省行政成本，減輕企業(yè)負擔，盡快得到社會認可。例如，開展了某一領(lǐng)域或行業(yè)的政策環(huán)評，可適當簡化甚至取消其決策鏈下游的規(guī)劃環(huán)評，或者降低相關(guān)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價等級；也可在環(huán)評審批、總量控制、排污許可證發(fā)放等方面給予企業(yè)某些便利。如此，才能與相關(guān)管理環(huán)節(jié)有機銜接，更好地發(fā)揮作用。
評價標準。從國際上真正納入政府決策過程的政策環(huán)評實踐來看，大多屬于政策分析的有機組成部分，需要將社會、經(jīng)濟影響放在同一平臺上考慮。為此，要在價值層面和技術(shù)層面提出明確的環(huán)境保護政策主張和遠期目標。例如美國的《國家環(huán)境政策法》就從6個方面提出了國家的環(huán)境保護目標。歐洲國家的情況也大體類似。我國的環(huán)境保護法雖然經(jīng)過幾次修訂，但對國家環(huán)境保護政策和目標的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國的政策環(huán)評工作，急需在國家層面提出明確的政策主張和目標，并形成完整的體系。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
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