1 概況
黃河下游引黃供水事業(yè)始于20世紀(jì)50年代初期，山東段現(xiàn)有引黃涵閘69座、許可取水量69.44億m3，揚(yáng)水站、提灌站106個(gè)、許可取水量1.14億m3，灌區(qū)引黃蓄水平原水庫(kù)753座、設(shè)計(jì)庫(kù)容14.76億m3。引黃供水經(jīng)歷了探索嘗試、大引大蓄、停灌治理、恢復(fù)整頓、穩(wěn)定發(fā)展、統(tǒng)一調(diào)度管理等復(fù)雜、曲折的過(guò)程，由最初的農(nóng)業(yè)用水發(fā)展成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民用水全方位供水，實(shí)現(xiàn)了由無(wú)償供水、按灌溉面積收費(fèi)向計(jì)量供水按方收費(fèi)的轉(zhuǎn)變，供水體系不斷完善，供水規(guī)模不斷擴(kuò)大。黃河下游山東段萬(wàn)畝以上的引黃灌區(qū)72處，設(shè)計(jì)灌溉面積236.8萬(wàn)hm2，有效灌溉面積189.3萬(wàn)hm2，引黃水量和引黃灌溉面積占山東總用水量和總灌溉面積的40%左右。同時(shí)，也為引黃濟(jì)青、引黃濟(jì)淀、引黃濟(jì)津和勝利油田工業(yè)、生活及濱海地區(qū)人畜用水等提供了可靠的水源。黃河水已成為沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們賴以生存的寶貴資源，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益巨大。
2 供水管理
2.1水價(jià)管理體制
黃河下游山東段引黃供水由省屬的8個(gè)市級(jí)河務(wù)部門管理，市級(jí)河務(wù)部門由獨(dú)立的供水分局負(fù)責(zé)引黃供水管理工作，供水分局下設(shè)閘管所，具體負(fù)責(zé)引黃涵閘的運(yùn)轉(zhuǎn)、維修養(yǎng)護(hù)、閘前閘后100m范圍內(nèi)的清淤、閘體、洞身清淤、調(diào)水配水、供水水量、水費(fèi)計(jì)收、防汛等工作。財(cái)務(wù)管理上，按照《引黃渠首工程供水財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算辦法》等單獨(dú)核算，作為經(jīng)營(yíng)收入處理。市級(jí)河務(wù)部門每年的供水預(yù)算由省級(jí)河務(wù)部門批復(fù)后實(shí)施，各市級(jí)河務(wù)部門單獨(dú)設(shè)帳，省級(jí)河務(wù)部門統(tǒng)一核算。
2.2水費(fèi)計(jì)收
按照《黃河下游引黃渠首工程水費(fèi)收交和管理辦法(試行)》規(guī)定，由黃河主管部門管理的渠首供水的用水單位，直接向黃河主管部門交付水費(fèi)；灌區(qū)以外通過(guò)灌區(qū)供水的用水單位，向灌區(qū)管理單位交費(fèi)，再由灌區(qū)管理單位向黃河主管部門交付水費(fèi)；直接由地方自建自管的渠首工程供水的用水單位，由渠首工程管理單位向工程所在河段的黃河主管部門交付水費(fèi)。農(nóng)業(yè)用水按夏秋兩季征收，年終結(jié)清的方式收取水費(fèi)，夏季主要征收水費(fèi)和補(bǔ)助糧，秋季主要征收清淤費(fèi)；工業(yè)用水按月收取水費(fèi)。水費(fèi)按方收取，以貨幣的形式結(jié)算。
2.3供水價(jià)格
1965年全國(guó)水利工作會(huì)議上明確指出，凡有興利效益的工程，要通過(guò)合理征收水費(fèi)和積極組織生產(chǎn)，達(dá)到管理經(jīng)費(fèi)自給自余。1982年水電部頒發(fā)了《黃河下游引黃渠首工程水費(fèi)收繳和管理辦法》，從此開(kāi)始計(jì)收水費(fèi)。1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》，黃委根據(jù)國(guó)家按成本核定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的原則，制定了黃河下游引黃渠首工程的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，1989年水利部以水財(cái)字[1989]1號(hào)文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費(fèi)收繳和管理辦法（試行）》，規(guī)定了不同月份、不同用途的水費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家計(jì)委以計(jì)價(jià)格[2000]2055號(hào)文《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格的通知》對(duì)黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水4-6月份1.2分/m3，其他月份1分/m3；工業(yè)及城市用水4-6月份4.6分/m3，其他月份3.9分/m3。
3 存在的問(wèn)題
3.1管理體制方面
水費(fèi)作為事業(yè)收入的一部分，便于管理，但這種管理體制已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。一是與事業(yè)單位財(cái)務(wù)體制改革不相適應(yīng)。事業(yè)單位部門預(yù)算的推行，嚴(yán)格了資金的使用與管理，如果繼續(xù)將水費(fèi)收入作為事業(yè)收入的一部分來(lái)管理，對(duì)事業(yè)單位的穩(wěn)定和發(fā)展不利。二是與國(guó)家政策不符。財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部以財(cái)規(guī)[2000]10號(hào)文《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目的通知》指出，根據(jù)國(guó)家商品價(jià)格管理目錄和水利產(chǎn)業(yè)政策的有關(guān)規(guī)定，水利工程的水費(fèi)作為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理。經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)需要正確、全面地核算成本，而目前的管理體制，不利于水價(jià)的成本核算，不利于渠首管理單位建立完善的經(jīng)營(yíng)管理體制。
3.2計(jì)量方法落后
目前，黃河下游引黃水量的計(jì)量多為流速儀測(cè)流，該方法比較準(zhǔn)確，但耗時(shí)長(zhǎng)，閘門啟閉頻繁，誤差較大，人為因素多，測(cè)流精度難以保證，費(fèi)用較高。另有一些取水口，無(wú)專門的計(jì)量設(shè)施，一般以開(kāi)機(jī)時(shí)間、電機(jī)功率等因素計(jì)算引水量，準(zhǔn)確程度不高。落后的計(jì)量方法常因計(jì)量不準(zhǔn)，引起供需雙方的矛盾。
3.3水價(jià)偏低
供水價(jià)格隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷調(diào)整，發(fā)改委2005年《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格的通知》對(duì)黃河下游引黃渠首水價(jià)調(diào)整為：農(nóng)業(yè)用水仍執(zhí)行4-6月份1.2分/m3、其他月份1.0分/m3；工業(yè)用水4-6月份9.2分/m3、其他月份8.5分/m3。調(diào)整后的供水價(jià)格，在一定程度上緩解了渠首供水單位收不抵支的壓力，但目前的水價(jià)不足合理水價(jià)的一半，與補(bǔ)償成本合理收益標(biāo)準(zhǔn)相比還有很大差距。供水收入僅夠支付材料、工資及零星開(kāi)支，維持渠首管理單位的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，根本沒(méi)有提取設(shè)備折舊費(fèi)的能力。供水工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，工程老化速度加快，病險(xiǎn)工程逐年增多。供水價(jià)格過(guò)低，也帶來(lái)了一系列難以解決的矛盾和問(wèn)題，如工程投入來(lái)源少，工程老化失修，跑、冒、滴、漏問(wèn)題嚴(yán)重，節(jié)水意識(shí)差，農(nóng)業(yè)灌溉方式仍以大水漫灌、串灌為主，水利用系數(shù)不足0.45；工業(yè)、城鎮(zhèn)用水重復(fù)利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)導(dǎo)致供水成本的增加，供水效益下降，使供水成本與效益的矛盾更加突出，黃河水資源得不到優(yōu)化配置。
3.4缺乏更新改造資金
引黃涵閘具有一定的使用年限，目前使用的引黃涵閘多為20世紀(jì)80年代改建或擴(kuò)建的，因?yàn)槿鄙儋Y金，部分涵閘超期服役，帶病運(yùn)行，急需更新改造。如何解決涵閘改造資金投入大和資金來(lái)源問(wèn)題，是擺在面前的首要任務(wù)，在一定程度上制約了渠首工程供水事業(yè)的發(fā)展。
4 水價(jià)改革措施
4.1供水體制改革
供水管理體制改革要適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革、人員分流、部門預(yù)算的時(shí)間要求，分類分步實(shí)施?，F(xiàn)有引黃渠首供水工程，關(guān)系到防洪與供水職能的劃分，要分步實(shí)施改革，在對(duì)供水資產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)核算的基礎(chǔ)上，把引黃涵閘、控導(dǎo)工程、堤防工程按一定的比例剝離劃轉(zhuǎn)供水資產(chǎn)，核定分離人員，組建獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、責(zé)權(quán)明確、自我維持、自我發(fā)展的企業(yè)化管理的供水事業(yè)單位。在取得成熟管理經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)作相對(duì)規(guī)范的基礎(chǔ)上組建上下游結(jié)合、水量統(tǒng)一調(diào)度、利益共享的供水集團(tuán)公司，搞好引黃涵閘的管理工作。對(duì)新建工業(yè)和生活引黃供水項(xiàng)目，市級(jí)河務(wù)部門要以控股或參股的方式積極參與項(xiàng)目的建設(shè)管理，積累管理經(jīng)驗(yàn)，成立獨(dú)立核算的供水公司，逐步加以推廣。
4.2完善水量計(jì)量
加強(qiáng)先進(jìn)測(cè)流技術(shù)和方式的研究，改進(jìn)引黃涵閘的測(cè)流設(shè)施，結(jié)合引黃涵閘的運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)改造，逐步配備先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集及處理系統(tǒng)，建立引黃涵閘的信息管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)確計(jì)量水量，減少傳統(tǒng)測(cè)流方式造成的誤差，縮小人為因素對(duì)測(cè)流的影響，最終實(shí)現(xiàn)所有引黃涵閘的遠(yuǎn)程監(jiān)控。引黃供水單位加大宣傳力度，積極做好宣傳工作，使用水單位牢固樹(shù)立水商品意識(shí)、節(jié)水意識(shí)，理順各種關(guān)系，合理、及時(shí)收取水費(fèi)，確保引黃涵閘的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，盡量避免由于測(cè)流方法不科學(xué)導(dǎo)致的水量計(jì)量不準(zhǔn)確產(chǎn)生的矛盾。
4.3實(shí)現(xiàn)由行政事業(yè)性收費(fèi)向經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的轉(zhuǎn)變
財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目的通知》后，注銷了各市級(jí)河務(wù)部門辦理的行政事業(yè)性收費(fèi)許可證，將水費(fèi)作為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并按照經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定辦理工商、稅務(wù)登記，實(shí)現(xiàn)水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)向經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)供水管理的良性循環(huán)。
4.4建立統(tǒng)一的供水管理體系
引黃渠首工程分屬于不同的省區(qū)，地方與部門分割管理，難以實(shí)現(xiàn)全流域水資源的統(tǒng)籌安排與合理使用，枯水期各地爭(zhēng)水現(xiàn)象嚴(yán)重。加強(qiáng)黃河水資源的統(tǒng)一管理，合理調(diào)度、調(diào)配水資源，由黃委行使黃河水資源開(kāi)發(fā)利用的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)水資源的合理調(diào)配，最大限度的發(fā)揮黃河水資源的作用。實(shí)行訂單供水，根據(jù)黃河來(lái)水情況，統(tǒng)一調(diào)配水資源，合理分配各市級(jí)河務(wù)部門的引黃水量，特殊情況適當(dāng)調(diào)劑，滿足用水要求。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
4.5提高供水價(jià)格
水價(jià)對(duì)水資源的配置和管理起著重要的作用，水價(jià)長(zhǎng)期偏低，導(dǎo)致人們節(jié)水意識(shí)差，農(nóng)業(yè)用水多為大水漫灌、串灌，渠系不配套，水利用系數(shù)低；工業(yè)用水浪費(fèi)嚴(yán)重，循環(huán)利用率低。充分利用價(jià)格的杠桿作用，在綜合考慮工程運(yùn)行需要、成本和調(diào)水等因素的基礎(chǔ)上，采取“適當(dāng)提高、分步實(shí)施”的辦法，逐步提高水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使水價(jià)成為包括供水成本、稅金、利潤(rùn)等在內(nèi)的商品水價(jià)格，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
4.6實(shí)行兩部制水價(jià)
兩部制水價(jià)是對(duì)不同的用戶實(shí)行不同的水價(jià)，以促進(jìn)節(jié)約用水，限制浪費(fèi)。兩部制水價(jià)包括基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)，基本水價(jià)按補(bǔ)償供水工程固定成本費(fèi)用核算，主要是對(duì)農(nóng)業(yè)用水的保本計(jì)價(jià)；計(jì)量水價(jià)是按補(bǔ)償供水工程正常運(yùn)行成本、費(fèi)用加合理的利潤(rùn)，主要用于城市工業(yè)用水、高消費(fèi)行業(yè)用水。合理分析供水價(jià)格的內(nèi)容，正確核算供水成本，根據(jù)供水實(shí)際確定不同的供水價(jià)格，完善水價(jià)制度。推行兩部制水價(jià)能夠維持引黃渠首工程的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，保障水利配套設(shè)施的正常運(yùn)行，增加維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，逐步解決工程老化、失修問(wèn)題，起到節(jié)約用水、減少浪費(fèi)的作用。合理確定用水定額，實(shí)行超額加價(jià)制度，調(diào)整供水結(jié)構(gòu)，積極探索適合灌區(qū)實(shí)際的水價(jià)制度，逐步實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，力爭(zhēng)供水效益的最大化。
5建議
5.1制定配套政策
水管體制改革后，重新組建了供水管理單位，業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直管理，但是一些相關(guān)措施和辦法有待進(jìn)一步制定、補(bǔ)充和完善。隨著供水管理事業(yè)的不斷發(fā)展，為改善日益加劇的水資源供需矛盾，供水單位制定了一系列措施和內(nèi)控制度，如用水申請(qǐng)、取水許可制度、放水報(bào)水制度、供水管理責(zé)任制、供水管理辦法及水費(fèi)征收管理辦法等，使供水管理工作有法可依、有章可循。建立健全約束機(jī)制，不斷完善與更新各項(xiàng)規(guī)章制度，用制度約束管理行為，實(shí)現(xiàn)供水經(jīng)營(yíng)的良性發(fā)展。
5.2盡快實(shí)施“兩水分供”
實(shí)行工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水分開(kāi)管理，按實(shí)際用途界定用水性質(zhì)，是實(shí)行“兩水分供”的前提。實(shí)行“兩水分供”，讓黃河水資源充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益，既便于管理，又符合用水的實(shí)際情況。供水管理單位加大監(jiān)管力度，定期對(duì)水資源情況和用水情況進(jìn)行檢查和了解，科學(xué)界定用水性質(zhì)，防止非農(nóng)業(yè)用水大量擠占農(nóng)業(yè)用水。摸清灌區(qū)及用水單位的情況，最大限度地分離非農(nóng)業(yè)用水。發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，抑制非農(nóng)業(yè)用水的過(guò)快增長(zhǎng)。積極與用水單位協(xié)調(diào)，減少供需矛盾，使有限的水資源得到充分利用，促進(jìn)“兩水分供”的有效實(shí)施。
5.3提高隊(duì)伍素質(zhì)
供水管理單位應(yīng)加大人員培訓(xùn)力度，尤其是對(duì)新上崗人員，進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)技能和管理知識(shí)培訓(xùn)，使供水管理人員盡快適應(yīng)新的崗位，搞好供水管理工作。隨著引黃涵閘遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)安裝、調(diào)試和運(yùn)行，管理工作的科技含量大大增加，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、懂經(jīng)營(yíng)、善管理的供水管理人員，是供水管理單位的當(dāng)務(wù)之急，也是搞好供水管理工作的前提條件。
5.4加大水費(fèi)征收力度
水費(fèi)是保證供水管理工作良性運(yùn)行的基礎(chǔ)，水費(fèi)增收是供水管理的重要內(nèi)容。在辦理取水許可時(shí)與用水單位簽訂用水協(xié)議，明確水費(fèi)的征收時(shí)間、征收方式、征收進(jìn)度及處罰措施；引水過(guò)程中或引水結(jié)束后，及時(shí)與用水單位溝通，增強(qiáng)用水戶的節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造，引進(jìn)、推廣先進(jìn)的灌溉設(shè)備，采取先進(jìn)的灌溉方式，提高水資源的利用效率，提高用水戶繳納水費(fèi)的積極性和自覺(jué)性。采取優(yōu)費(fèi)優(yōu)水、先費(fèi)先水、欠費(fèi)減水、拒費(fèi)停水的配水原則和一系列有效措施，確保水費(fèi)的全額征收，促進(jìn)供水管理事業(yè)的良性循環(huán)。
5.5適應(yīng)市場(chǎng)要求，提高供水保證率
引黃供水單位通過(guò)對(duì)供水管理體制、水資源管理運(yùn)行機(jī)制、水價(jià)形成機(jī)制、政策法規(guī)和技術(shù)保障體系、灌溉工程設(shè)施的整體質(zhì)量和服務(wù)能力等的綜合分析，盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建立新型供水管理體制。結(jié)合黃河下游河道條件、引水條件、用水需求等，對(duì)引黃供水規(guī)律、河道不同來(lái)水情況下引黃供水能力進(jìn)行分析，適應(yīng)黃河上中游水庫(kù)的調(diào)控方式，確保用水高峰期、水量短缺的情況下及時(shí)供水，加大水量統(tǒng)一調(diào)度的實(shí)施力度，提高引黃供水的保證率，發(fā)揮引黃供水的最大效益，使引黃供水事業(yè)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)行軌道。
作者簡(jiǎn)介
崔慶瑞(1967-)，男，山東陽(yáng)谷人，高級(jí)工程師，主要從事工程建設(shè)與管理工作。
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