興水利、除水患，歷來是中華民族治國安邦的大事。黨中央、國務院始終高度重視水利工作，“十二五”時期，中央相繼作出了加快水利改革發(fā)展、保障國家水安全、實行最嚴格水資源管理制度、推進重大水利工程建設、加強水污染防治等一系列決策部署，水安全上升為國家戰(zhàn)略，水利改革發(fā)展取得重大成就，圓滿完成了“十二五”規(guī)劃確定的主要目標和任務。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，盡管我國水利建設取得了巨大成就，但與經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活水平提高、生態(tài)環(huán)境改善的需求相比，目前我國的水安全保障能力還存在不少差距，在水資源時空分布不均、水旱災害頻發(fā)等老問題仍未根本解決的同時，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題更加凸顯，新老水問題相互交織。特別是受超強厄爾尼諾事件和拉尼娜現(xiàn)象的先后影響，2016年我國天氣異常，洪澇災害呈現(xiàn)多年少有的南北并發(fā)、多地齊發(fā)態(tài)勢，長江、太湖等流域及部分省份降雨多、洪水大、災害重，暴露出防洪減災體系仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)，需要著力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。
根據(jù)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，以及國家關于“十三五”規(guī)劃編制工作的總體要求，為科學謀劃做好“十三五”水利改革發(fā)展工作，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設部組織編制了《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。目前，《規(guī)劃》已報經(jīng)國務院同意并由三部門聯(lián)合印發(fā)。《規(guī)劃》緊扣到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，研究提出了“十三五”水利改革發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、主要任務、總體布局和政策措施，是指導今后五年水利改革發(fā)展的重要依據(jù)。
一、規(guī)劃主要框架和內(nèi)容
《規(guī)劃》分為三大板塊、12章。前言和第一、第二章構成第一板塊，主要是介紹規(guī)劃編制的背景、定位，總結“十二五”水利改革發(fā)展成就，分析“十三五”水利改革發(fā)展面臨的形勢，明確未來五年水利改革發(fā)展的總體思路、基本原則和主要目標。第三至第十章構成第二板塊，從全面推進節(jié)水型社會建設、改革創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制、加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡、提高城市供水和排澇防洪能力、進一步夯實農(nóng)村水利基礎、加強水生態(tài)治理與保護、優(yōu)化流域區(qū)域水利發(fā)展布局、全面強化依法治水科技興水等8個方面全面謀劃了“十三五”水利改革發(fā)展重點任務。第十一章、第十二章構成第三板塊，分別為環(huán)境影響評價和保障措施。《規(guī)劃》實施后，可進一步完善水利基礎設施網(wǎng)絡，提高水資源配置利用和水土資源保護修復能力。同時，工程建設可能對局部帶來一些不利環(huán)境影響，要高度重視，依法加強相關規(guī)劃和建設項目環(huán)境影響評價等工程前期工作，強化相應的環(huán)境保護措施。在健全《規(guī)劃》實施機制方面，主要提出了五個方面的保障措施，包括加強組織領導、落實目標責任、深化前期工作、提高質量效益、凝聚社會力量等。
二、規(guī)劃編制的主要考慮
主要是四個方面：
第一，認真貫徹落實中央決策部署。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，落實《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》有關要求，以及國務院常務會議關于在關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)加大補短板工作力度的部署，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念貫穿《規(guī)劃》始終，堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，以改革的精神、創(chuàng)新的理念，科學制定水利改革發(fā)展五年規(guī)劃。
第二，科學認識“十三五”水利改革發(fā)展所處的階段。如何判斷當前我國水利發(fā)展所處的階段、如何把握“十三五”水利發(fā)展的總體定位，是編制“十三五”規(guī)劃時必須回答的問題。2011年中央1號文件曾提出“水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板”，經(jīng)過“十二五”時期的快速發(fā)展，水利發(fā)展滯后的局面有了明顯改觀，但與經(jīng)濟社會發(fā)展要求和各方面需求相比，仍有較大的差距。從與國際上其他國家經(jīng)歷的發(fā)展對比看，發(fā)達國家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展超過100年甚至接近200年，水利發(fā)展大致經(jīng)歷了4個階段。低收入階段，水利面臨的問題主要是防洪減災；中下收入階段，主要通過水資源綜合利用改善生活生產(chǎn)條件；中上收入階段，隨著資源環(huán)境壓力加大，開始強調(diào)水資源節(jié)約與水環(huán)境治理；高收入階段，人們對生存環(huán)境提出了更高要求，強調(diào)低影響開發(fā)、水生態(tài)修復、河流再自然化。預計2020年我國人均GDP將達到1.2萬美元，進入中上收入階段，但我國區(qū)域差異大、發(fā)展不平衡，既有發(fā)達國家第一、二階段已解決的防洪、灌溉、供水等問題，也面臨著第三、四階段才出現(xiàn)的水生態(tài)環(huán)境問題。因此，規(guī)劃提出“十三五”時期水利仍處于補短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發(fā)展階段，對于未來五年的謀劃必須充分考慮這一階段的特征并遵循水利發(fā)展客觀規(guī)律。
第三，明確“十三五”水利改革發(fā)展主線。特殊的自然地理和氣候條件決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一。從現(xiàn)實情況看，水已經(jīng)成為我國嚴重短缺的產(chǎn)品，成為制約環(huán)境質量的主要因素，成為經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。加快水利改革發(fā)展，不僅事關農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全。2014年，習近平總書記就保障國家水安全發(fā)表重要講話，從治國理政、文明興衰、民族永續(xù)發(fā)展的高度，深刻闡述了保障國家水安全的重大戰(zhàn)略和實踐問題。因此，必須從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。基于這些考慮，規(guī)劃編制過程中把全面提升水安全保障能力作為主線貫穿始終。
第四，突出“十三五”水利改革發(fā)展重點領域。黨的十八大以來，中央提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，謀劃“十三五”水利改革發(fā)展必須緊緊圍繞這一頂層設計和戰(zhàn)略方向。實現(xiàn)全面建成小康社會目標，加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，實施“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設等重大戰(zhàn)略，要求加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡體系，更加精準有力地發(fā)揮對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的先行引導作用，強化水資源管理，全面提升水利保障經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。同時，著力解決好水利發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，加快推進水利公共服務均等化，強化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，需要水利重點領域改革實現(xiàn)新突破，全面加強水利法治建設，進一步完善水利體制機制，推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。大力推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量總體改善，建設美麗中國，要求加快轉變用水方式，著力緩解水資源水環(huán)境約束趨緊的矛盾，推進水利綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展方面邁出新的步伐。因此，《規(guī)劃》編制突出了四個重點領域，即全面建設節(jié)水型社會、健全水利發(fā)展體制機制、完善水利基礎設施網(wǎng)絡、保護和修復水生態(tài)環(huán)境。
三、規(guī)劃實施中需要重點把握的幾個問題
（一）全面推進節(jié)水型社會建設。人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，預計水資源需求將在較長一個時期內(nèi)保持增長，加之全球氣候變化影響，水資源供需矛盾將更加尖銳。近年來隨著最嚴格水資源管理制度的實施，我國節(jié)水水平有較大提高，用水效率和效益不斷提升，但與世界先進水平相比仍有較大差距。現(xiàn)狀萬元工業(yè)增加值用水量58立方米，是發(fā)達國家的3～4倍；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.532，低于0.7～0.8的世界先進水平。因此，全面推進節(jié)水型社會建設，是解決我國水資源可持續(xù)利用問題的必由之路。
“十三五”期間，要按照“節(jié)水優(yōu)先”的方針，從節(jié)水制度、節(jié)水行動和節(jié)水機制三方面全面推進節(jié)水型社會建設，強化水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性約束，構建節(jié)水型生產(chǎn)方式和消費模式，基本形成節(jié)水型社會制度框架，進一步提高水資源利用效率和效益。節(jié)水制度方面，通過完善用水總量控制指標體系、節(jié)水技術標準體系、節(jié)水政績考核等措施，形成倒逼機制，推動經(jīng)濟結構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉型升級。節(jié)水行動方面，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)作為主攻方向實施重大農(nóng)業(yè)節(jié)水行動，同時統(tǒng)籌推進工業(yè)、城鎮(zhèn)生活節(jié)水。節(jié)水機制方面，通過合理制定水價、完善財稅優(yōu)惠政策、推行合同節(jié)水管理等，充分運用市場機制和價格杠桿促進節(jié)約用水。
（二）著力改革創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制。近年來，雖然我國在水利重點領域改革不斷取得新的進展，但總體上看水利發(fā)展體制機制仍存在不少問題。河湖管理機制不健全，產(chǎn)權不清、權責不明、監(jiān)管薄弱，導致一些河道干涸、湖泊萎縮，水環(huán)境狀況惡化，河湖功能退化等，對保障水安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。水價形成機制不完善，水價水平總體偏低，難以充分發(fā)揮節(jié)水激勵與約束作用，也難以有效利用金融資本和吸引社會投資，甚至影響到工程的正常維護和運行。水權制度不完善，水市場不發(fā)育，市場在水資源配置中的作用尚未充分發(fā)揮。水利投融資機制有待完善，水利工程對金融和社會資本的吸引力不夠，水利建設特別是重大水利工程投資缺口較大。
“十三五”期間，要在以下幾個重點領域和關鍵環(huán)節(jié)加大改革攻堅力度：水價改革方面，深入貫徹落實《國務院辦公廳關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，通過健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制、加強農(nóng)業(yè)用水計量設施建設等措施，使農(nóng)業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水價，實現(xiàn)總體上不增加農(nóng)民負擔、促進節(jié)約用水、有利于農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、保障工程良性運行的目標。河湖管理方面，要全面推行河長制，強化地方政府在水域岸線管理、水資源保護、水污染防治等方面的責任。按照中央的要求完成水流產(chǎn)權確權試點，從水域、岸線等水生態(tài)空間確權和水資源確權兩方面開展工作，著力解決權屬不清、監(jiān)管不力的問題。工程管理方面，積極推進水利工程管養(yǎng)分離，深化小型水利工程管理體制和產(chǎn)權制度改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體、責任和經(jīng)費，促進工程良性運行。水利投融資體制機制方面，要逐步改變現(xiàn)狀過度依賴財政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩(wěn)定增長機制。在加大各級公共財政投入力度的基礎上，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設和運營，同時要完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項建設基金、抵押補充貸款等優(yōu)惠政策。
（三）加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡。目前，我國大江大河防洪減災體系基本建成，水資源配置格局不斷優(yōu)化，農(nóng)田灌排體系基本建立，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了有力支撐。但我國水利工程在總量規(guī)模、空間布局等方面仍存在差距，水利基礎設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。水資源調(diào)控能力不足，已建在建的水庫總庫容與美國等發(fā)達國家相比仍有較大差距，一些重要經(jīng)濟區(qū)、重要城鎮(zhèn)和西南地區(qū)供水保障能力有待加強。防洪減災體系仍不完善，需要著力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。
加快完善水利基礎設施網(wǎng)絡，一是完善江河綜合防洪減災體系。要以大江大河干流及重要湖泊治理、控制性樞紐建設、蓄滯洪區(qū)建設等為重點，繼續(xù)完善大江大河大湖防洪減災體系，同時進一步加強中小河流治理、山洪災害防治、重點易澇區(qū)治理、海堤等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設，使“十三五”全國洪澇災害和干旱災害年均直接經(jīng)濟損失占同期GDP的比重分別控制在0.6%和0.8%以內(nèi)。二是優(yōu)化水資源配置格局。在科學論證的基礎上，加快重點水源、重大引調(diào)水和抗旱水源工程建設，鼓勵非常規(guī)水源利用，“十三五”期間新增供水能力270億立方米，城鎮(zhèn)供水保證率和應急供水能力進一步提高。三是進一步夯實農(nóng)田水利基礎。大規(guī)模推進農(nóng)田水利建設，完成434處大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，開展大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造試點；在有條件地區(qū)新建一批節(jié)水型、生態(tài)型大型灌區(qū)，到“十三五”末全國農(nóng)田有效灌溉面積達到10億畝以上；繼續(xù)推進區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉，“十三五”期間發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積1億畝。四是實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升。進一步提高農(nóng)村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質達標率，改善農(nóng)村供水條件，到2020年農(nóng)村自來水普及率達到80%以上，農(nóng)村集中式供水工程供水率85%以上，水質達標率和供水保障程度進一步提高。
（四）大力推進水生態(tài)治理與保護。水資源是生態(tài)環(huán)境的重要控制性要素之一，水生態(tài)治理與保護是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。由于自然歷史原因和人類活動影響，特別是受我國發(fā)展階段和發(fā)展方式影響，我國水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。一些地區(qū)水資源過度開發(fā)，特別是海河、黃河和遼河流域水資源開發(fā)利用率較高，全國地下水超采區(qū)面積近30萬平方公里，生態(tài)環(huán)境用水被嚴重擠占。水污染問題依然嚴重，一些河流的污染物入河量超出其納污能力，部分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村水體黑臭現(xiàn)象突出。水土流失問題突出，水土流失面積約占國土面積的30%。
針對日益嚴峻的水生態(tài)問題，《規(guī)劃》提出，要把山水林田湖作為一個生命共同體，通過系統(tǒng)治理和生態(tài)修復等綜合措施，不斷改善水生態(tài)狀況。重點采取如下幾個方面的措施：一要加大水資源保護工作力度，加強水功能區(qū)監(jiān)督管理，實施排污口綜合整治，全面開展飲用水水源地安全保障達標建設。二要科學確定和維持河湖生態(tài)流量，將生態(tài)用水納入流域水資源統(tǒng)一配置和管理，合理安排重要斷面下泄水量，維持重要河湖、濕地及河口基本生態(tài)需水，重點保障枯水期生態(tài)基流。三要加強重點河湖水生態(tài)修復與治理，嚴格河湖生態(tài)空間管控，劃定河湖生態(tài)保護紅線，有序推動河湖休養(yǎng)生息，以京津冀“六河五湖”、西北內(nèi)陸河、重要濕地等為重點，推進河湖的生態(tài)修復。四要加強水土保持生態(tài)建設，推進重要江河源頭區(qū)、重要水源地和水蝕風蝕交錯區(qū)，以及重點區(qū)域的水土流失綜合治理。五要加強地下水保護和超采區(qū)綜合治理，嚴格地下水水量和水位雙控制，強化地下水資源開發(fā)利用管理。
（五）健全完善規(guī)劃實施機制。“十三五”水利改革發(fā)展任務重、要求高，各地要根據(jù)國家“十三五”水利改革發(fā)展總體部署和要求，結合本地實際，組織編制好區(qū)域水利改革發(fā)展規(guī)劃，把《規(guī)劃》確定的主要目標、重點任務、重大舉措進一步細化落實到相關部門和地區(qū)，明確分工，精心組織，加強協(xié)調(diào)，強化政策支撐，增強要素保障，嚴格落實防汛抗旱、飲水安全保障、水資源管理、水庫安全管理等行政首長負責制，切實做好組織實施工作。國家有關部門各司其職，密切協(xié)作配合，形成工作合力，同時加強對地方工作的指導和支持，推動落實好《規(guī)劃》各項任務。
一分部署，九分落實。“十三五”水利改革發(fā)展的藍圖已經(jīng)繪就，新的征程已經(jīng)開啟。讓我們以《規(guī)劃》為引領，凝心聚力、真抓實干，開拓創(chuàng)新、銳意進取，共同譜寫“十三五”水利改革發(fā)展新篇章。
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