多地持續(xù)的暴雨，使得部分城市給積水嚴(yán)重，中國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善的問(wèn)題引起熱議。我國(guó)目前公共水利設(shè)施仍然主要依靠財(cái)政投入，水利投融資體制機(jī)制還不完善，今年重大水利工程投資規(guī)模將保持在8000億元以上。
財(cái)政加碼治水投8000億水利PPP難題待解
近日，南方鄂、皖、蘇、贛、湘等五省多日連降暴雨，部分城市積水嚴(yán)重。中國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善的問(wèn)題再次引起各界熱議。
“現(xiàn)在很多水利設(shè)施年久失修，大江大河的治理也出現(xiàn)了新問(wèn)題，一下大雨很多城市被淹，因此增加水利投入是有必要的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成表示。
按照水利部的安排，今年重大水利工程投資規(guī)模將保持在8000億元以上。
據(jù)了解，公共水利設(shè)施仍然主要依靠財(cái)政投入，水利投融資體制機(jī)制還不完善。
財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2011年-2013年全國(guó)財(cái)政水利資金累計(jì)投入13261億元，年均增長(zhǎng)19%。其中一般公共預(yù)算水利投入、政府性基金預(yù)算投入的占比分別為71%、29%。
在當(dāng)前的財(cái)政收入增速放緩、政府性基金收入負(fù)增長(zhǎng)的情況，8000億水利投資任務(wù)的完成面臨壓力。同時(shí)，由于水利項(xiàng)目公益性質(zhì)突出，其投融資亦面臨較大難題。財(cái)政部和水利部力推PPP，希望引入社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目。
“水利行業(yè)做PPP項(xiàng)目的條件沒(méi)有交通行業(yè)那么好，本身困難比較多，這一問(wèn)題需要正視。”長(zhǎng)期從事PPP咨詢(xún)業(yè)務(wù)的中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁丁伯康表示。
財(cái)政是水利投資主渠道
與鐵路、棚改項(xiàng)目一樣，水利項(xiàng)目也是中國(guó)政府“穩(wěn)投資”的重要“抓手”。由于三類(lèi)項(xiàng)目均屬于基建類(lèi)項(xiàng)目，財(cái)政收入、政府性基金收入中均會(huì)安排資金投入。
財(cái)政部提交全國(guó)人大審議的數(shù)據(jù)顯示，2011年-2013年全國(guó)公共預(yù)算水利投入9423億，政府性基金預(yù)算安排水利投入3838億，三年間財(cái)政總投入1.33萬(wàn)億。財(cái)政部的報(bào)告稱(chēng)，公共水利設(shè)施仍然主要依靠財(cái)政投入。
全國(guó)財(cái)政決算報(bào)告顯示，2014年全國(guó)水利工程建設(shè)支出1346.11億，占全國(guó)財(cái)政支出的比重為0.89%。資金分配上，財(cái)政水利資金分為中央和地方兩大塊，其中中央約占46%，地方約占54%。
在本次暴雨受災(zāi)較為嚴(yán)重的南方五省中，江蘇、湖南、湖北、江西四省2015年農(nóng)林水支出分別為1016億、639億、600億、557億。
按照全國(guó)水利工程建設(shè)占農(nóng)林水支出的比例（9.5%）計(jì)算，四省2015年用于水利工程建設(shè)支出的金額分別為96億、60億、57億、53億。據(jù)公開(kāi)信息渠道尚未獲得安徽省2015年農(nóng)林水支出數(shù)據(jù)。
由于全國(guó)上千億的財(cái)政資金投入水利建設(shè)，外界也高度關(guān)注水利資金的使用情況。一位東部省份財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處負(fù)責(zé)人介紹，財(cái)政部門(mén)績(jī)效處會(huì)參與評(píng)估財(cái)政資金的使用情況。水利資金的使用中，水利部門(mén)也會(huì)參與評(píng)估。
2014年底，財(cái)政部提交全國(guó)人大審議的報(bào)告指出，財(cái)政水利資金使用也存在一些問(wèn)題。如在農(nóng)村水利建設(shè)方面，涉及的資金渠道及管理部門(mén)多，資金交叉重復(fù)和分散使用并存，影響了資金使用的整體效益。
此外，報(bào)告指出一些干部違規(guī)違紀(jì)插手工程項(xiàng)目建設(shè)，一些項(xiàng)目資金被擠占、挪用、套取。
部分項(xiàng)目融資“借新還舊”
據(jù)了解，水利投融資主要通過(guò)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行，其融資方式涵蓋貸款、企業(yè)債、信托等多種方式。
一位西部省份區(qū)縣城投公司負(fù)責(zé)人介紹，水利建設(shè)項(xiàng)目貸款主要依靠政府回購(gòu)資金償還，有時(shí)金融機(jī)構(gòu)要求將土地出讓金的10%用來(lái)保障還款，因此水利建設(shè)項(xiàng)目相當(dāng)于捆綁政府信用，金融機(jī)構(gòu)介入也比較積極。
國(guó)家將開(kāi)展一批水利、信息、交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，蘊(yùn)含著新的業(yè)務(wù)機(jī)遇。對(duì)有效益的水利項(xiàng)目，該行將積極放貸。
金融市場(chǎng)上，一些城投公司也通過(guò)發(fā)行企業(yè)債融資。根據(jù)相關(guān)資訊梳理，存量企業(yè)債中，上述五省共發(fā)行15只債券，共計(jì)融資118.9億。其中江蘇省最多，共發(fā)行8只融資85.1億。
“不止企業(yè)債。”前述城投公司負(fù)責(zé)人介紹，“由于水利項(xiàng)目容易包裝，又有政府信用支持，包括貸款、公司債、基金的融資工具都在使用。”
具體而言，當(dāng)?shù)卣脚_(tái)主要通過(guò)1：4的杠桿并承諾收益的方式引入基金參與水利項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，其中政府平臺(tái)資金作為劣后資金方。
“雖然以水利項(xiàng)目的名義融資，但是有的資金并未投向水利項(xiàng)目，而是用于‘借新還舊’。”前述城投公司負(fù)責(zé)人坦言。
水利建設(shè)PPP項(xiàng)目難題
當(dāng)前，由于財(cái)政收入增速放緩、政府性基金收入負(fù)增長(zhǎng)，以財(cái)政資金投入為主建設(shè)水利項(xiàng)目的方式勢(shì)必加劇財(cái)政收支壓力。
同時(shí)，按照43號(hào)文的要求，地方政府平臺(tái)需要?jiǎng)冸x融資功能。這種情況下，融資平臺(tái)以政府信用背書(shū)的融資很可能增加政府性債務(wù)。監(jiān)管層也在創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入水利建設(shè)項(xiàng)目。
根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)梳理，目前全國(guó)共推出405個(gè)水利建設(shè)行業(yè)PPP項(xiàng)目，占全部項(xiàng)目的比重為4.68%。
丁伯康表示，水利PPP項(xiàng)目比例偏低，原因在于水利行業(yè)本身市場(chǎng)化水平較低。此外，在PPP推進(jìn)過(guò)程中，水利行業(yè)不像交通行業(yè)反應(yīng)那么及時(shí)。
前述五個(gè)省份共推出22個(gè)水利PPP項(xiàng)目，投資額總計(jì)205.75億。其中項(xiàng)目量江西最多，為12個(gè)；投資金額湖南最高，為90.43億。
另?yè)?jù)梳理，共有12個(gè)項(xiàng)目采用BOT的運(yùn)作方式，占比為55%。具體運(yùn)作方式為，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)作為項(xiàng)目建設(shè)單位引入社會(huì)資本方，二者共同出資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。
丁伯康介紹，絕大多數(shù)水利項(xiàng)目公益性特點(diǎn)比較突出，因此使用者付費(fèi)的方式非常少。在五省PPP項(xiàng)目中，共12個(gè)項(xiàng)目（占比55%）采用政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，采用使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目均為5個(gè)（占比22.5%）。
在22個(gè)項(xiàng)目中，目前共有18個(gè)項(xiàng)目處于項(xiàng)目識(shí)別階段，即八成以上的項(xiàng)目還處于前期工作階段，尚未落地。
江西省一家水利PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人表示，項(xiàng)目最大的難題是征地拆遷，現(xiàn)在逐步推進(jìn)，水利項(xiàng)目主要還是政府投資。
某咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥表示，如果要把PPP項(xiàng)目做好，需要讓水利系統(tǒng)以外的行業(yè)參與進(jìn)來(lái)。比如城市水務(wù)，這些行業(yè)積累了很多PPP方面的經(jīng)驗(yàn)。
“要改變過(guò)去從公益性的角度開(kāi)放的觀點(diǎn)，比如水利開(kāi)發(fā)可以和旅游業(yè)結(jié)合起來(lái)，從水利設(shè)施向相關(guān)產(chǎn)業(yè)延伸，來(lái)提高水利投資的收益，吸引投資。”溫來(lái)成如是表示。
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