今年，PPP模式進入實踐年。實踐中，業(yè)界對PPP模式的前景抱有信心，但也存在疑慮。
未來還有哪些機會？能不能通過實踐解決問題？本刊開設(shè)PPP實踐系列報道，將通過對PPP具體案例的采訪，為這一模式的完善提供借鑒。
本期刊發(fā)第一篇報道，關(guān)注“水十條”出臺后，PPP模式如何應(yīng)用于水污染防治領(lǐng)域。
“水十條”落地不久，環(huán)境保護部即聯(lián)手財政部發(fā)布《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》（以下簡稱《意見》），鼓勵水污染防治領(lǐng)域推進PPP工作，實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與，為水污染防治所需的大量資本投入指明了機制和模式。
一方面，“水十條”提出的水環(huán)境綜合治理任務(wù)，多為長期、復(fù)雜且資金需求量大的系統(tǒng)工程，地方政府急需借力；另一方面，目前在市場化程度、盈利模式方面最為成熟的水務(wù)行業(yè)，也正在尋找新的投資機會。
從單體項目到綜合治理，優(yōu)勢企業(yè)步入新的競爭場
環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施存量已經(jīng)相當有限
企業(yè)應(yīng)注重以治理效果為目的開發(fā)綜合項目
去年以來，水務(wù)行業(yè)可謂是并購與PPP齊飛，均成為新一輪行業(yè)調(diào)整重構(gòu)的切入點。特別是后者，正在成為優(yōu)勢企業(yè)新的競爭場。
業(yè)內(nèi)人士分析，隨著PPP模式實踐的推進，污染治理領(lǐng)域的融資難問題有望得到緩解，而有資本、技術(shù)、資源整合能力等優(yōu)勢的環(huán)保企業(yè)將獲得更多機會，在訂單獲取方面將有明顯競爭力。
去年，北京城市排水集團有限責任公司率先拿下廣西那考河綜合治理項目， 10億元的投資雖不算大，但業(yè)界更關(guān)注其在流域治理方面的先行探索；中型企業(yè)也不甘示弱，博天環(huán)境集團不久前在山西和寧夏簽署了兩個PPP項目，與地方政府在園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟、水資源管理方面展開深度合作；北京萬邦達環(huán)保技術(shù)股份有限公司則運用PPP模式迅速提升未來營收，其在安徽蕪湖和內(nèi)蒙古烏蘭察布的項目，總規(guī)模合計達到86億元左右，為2014年公司營業(yè)收入的8倍以上。
這樣的市場消息還在不斷積累。在經(jīng)過兩個5年的密集建設(shè)期后，一個簡單的事實是，環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施的建設(shè)運營存量已經(jīng)相當有限。對此， E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的BOT項目已經(jīng)所剩不多。其中，污水處理廠基本被瓜分完畢，垃圾焚燒廠在未來兩三年內(nèi)也將如此。
在他看來，一方面企業(yè)要尋找新的投資機會，一方面“水十條”中提出了如減少黑臭水體、開展綜合治理和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等任務(wù)，地方政府一定會想辦法吸引社會投資參與解決。
以黑臭治理為代表的水環(huán)境綜合治理是復(fù)雜而投資巨大的工程。以河道治理為例，根據(jù)相關(guān)人士對江蘇、浙江、珠三角等地的調(diào)研，預(yù)計每條黑臭城市河道長度平均約為2公里~4公里，每公里整治資金約為2000萬元~4500萬元，包括污染源治理、截污、污水處理廠建設(shè)、清淤、引水活水等。“這需要巨大的投資，如何制定配套的政策措施保障城市黑臭水體的資金也是難點之一。”薛濤說。
《意見》的隨即出臺表明了政策層明確吸引民資的思路，這也給了企業(yè)從單體項目建設(shè)運營到以治理效果為目的開發(fā)綜合項目的機會，后者無論從體量還是競爭層級都有了質(zhì)的提升。
如何考核治理效果并付費？
地方政府不再包攬環(huán)境治理；分散支付壓力
提升投資效率，區(qū)域PPP項目是發(fā)展方向
國家發(fā)改委的PPP項目庫正在不斷更新，環(huán)保成為其中亮點。從近期新增的項目看，流域綜合治理項目雖然數(shù)量不多，但投資規(guī)模都比較大。比如鄱陽湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程就達到125億元；而吉林伊通河綜合治理工程、云南大理洱海環(huán)湖截污項目也都分別達到了56億和近35億元。
在近年來的調(diào)研中，記者了解到，以前涉及環(huán)境綜合治理，充當了一級開發(fā)商的角色的地方政府，對自己分解治理任務(wù)已深有感觸。很多基層地方政府官員表示，政府包攬環(huán)境治理首先是一次性投資壓力大；其次，具體工程安排的時間、次序存在不合理；第三，投資和治理效果掛不上鉤。因此，一些地方政府開始選擇與實力雄厚的企業(yè)合作，不僅是通過較長的項目期減輕支付壓力，更是
希望通過以治理績效作為付費依據(jù)，而提升投資效率。
據(jù)悉，廣西那考河項目包含流域治理和海綿城市，包括河道整治、截污、生態(tài)，沿岸景觀、污水處理、海綿城市建設(shè)、信息化監(jiān)控工程等，總投資預(yù)計為10億元，合同期為10年。地方政府相關(guān)負責人對媒體表示，項目將由社會資本承擔大部分風險，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務(wù)費，減輕了政府的風險和負債。
在北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東看來，綜合治理項目肯定是將來的發(fā)展方向，不是單個，是兩個或多個項目的組合，這些可以統(tǒng)稱為區(qū)域PPP項目。比如一個污水處理廠加一個河道，可能還會加一個濕地公園。“近期除了廣西那考河項目，山東東營也在探索污水處理廠加河道治理、濕地的打包模式。”
不過，這類項目體量大、挑戰(zhàn)也很大。薛濤表示，比如黑臭水體治理，一方面技術(shù)并不成熟，商業(yè)模式也還不甚清晰；另一方面，這些治理項目一定要有可見并且可持續(xù)的效果。
“以前政企合作的產(chǎn)出往往是單個工程，即使質(zhì)量不高、運行不好也沒有那么明顯。但現(xiàn)在的綜合治理項目，最終的產(chǎn)出是質(zhì)量改善。對此，政府企業(yè)都要重視，特別是環(huán)境保護已成為從上到下的共識，沒有治理效果的項目會給雙方帶來很大風險，包括投資、行政等方面。”薛濤說。
而對治理效果如何考核、評價及付費，對政企雙方都是全新的領(lǐng)域，目前仍處于探索之中。徐向東表示，績效服務(wù)不是傳統(tǒng)意義上的項目，要有考核，有付費，有獎懲，這涉及一整套非常復(fù)雜的指標體系建設(shè)，其制定一定要有各相關(guān)專業(yè)人員的參與，需要大量的實踐積累。“現(xiàn)在才剛剛起步。”他說。
經(jīng)營項目收入補貼公益項目，如何落實？
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進行開發(fā)、經(jīng)營
獲取收益，對環(huán)保企業(yè)來說較為陌生，經(jīng)驗有待積累
與污水處理收費機制正在逐步健全、企業(yè)可以按量收費不同，上述水環(huán)境綜合治理中的很多項目是較少甚至無法實現(xiàn)經(jīng)營性收入的。薛濤稱之為是純公益或半公益項目，如河道治理、濕地公園等。“污水處理廠已經(jīng)有了付費機制，對公益半公益的項目，政府補貼能力不足怎么辦？”他提出。
“打包、捆綁”正在成為可能的解決方案。“提供一些可經(jīng)營性的資源來補充一些無法明確收益的項目，來吸引投資者，如土地或其他經(jīng)營性資產(chǎn)。《意見》也明確鼓勵用經(jīng)營性項目補貼公益性較強的治理項目。”薛濤說，現(xiàn)在一些地方開始把旅游“捆入”水環(huán)境治理。“未來環(huán)境產(chǎn)業(yè)的PPP項目肯定是復(fù)雜的，會包含一些純市場化的項目作為補充。”
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進行開發(fā)、經(jīng)營，獲取收益，這對環(huán)保企業(yè)來說較為陌生，經(jīng)驗有待積累。金州環(huán)境集團副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理張恒利則關(guān)注更為“現(xiàn)實”的問題：這種經(jīng)營性項目補貼的思路要落實，地方政府一定不要以圈錢的心態(tài)把企業(yè)吸引過來了事。
“比如在評估旅游收入時虛報人數(shù)和回報，但實際上很難做到，這將會導(dǎo)致項目執(zhí)行中會有很大問題，給企業(yè)帶來較大風險。”張恒利說。
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流域治理PPP體量大要求高
考驗環(huán)保企業(yè)
資源、資本、技術(shù)實力
本報綜合報道 國家發(fā)改委日前上線PPP項目庫，共收納了1043個項目，總投資額度為1.97萬億元。其中，環(huán)保類PPP項目總計365個，數(shù)量上占比達到35%。然而，環(huán)保PPP項目的總投資額為1680億元，占項目庫總投資額僅8.5%。
據(jù)統(tǒng)計，上述365個環(huán)保項目多納入市政、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，園區(qū)綜合項目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目包涵了供水、治污、垃圾處理等子項。
據(jù)了解，環(huán)保領(lǐng)域水務(wù)、垃圾處理等項目的單個項目投資額度相對較小，項目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬元規(guī)模的小項目。流域治理、生態(tài)園區(qū)建設(shè)等項目投資體量要相對大得多，但推出的項目數(shù)量較少。
業(yè)內(nèi)人士指出，水務(wù)項目屬于資本密集型項目，是我國PPP實踐經(jīng)驗積累較多的領(lǐng)域，政府和社會資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟待模式創(chuàng)新。
以環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園項目為例，以前多采用BT模式，實質(zhì)就是給政府融資，政府再在三五年之內(nèi)還款，但現(xiàn)在地方政府財政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長期的PPP項目。
專業(yè)人士指出，要根據(jù)不同項目選擇具體的PPP模式。環(huán)保領(lǐng)域PPP項目多為新增項目，預(yù)計主要采用BOT或BOO方式運營；也有少量存量項目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；個別地方政府財力緊張的，還可通過融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網(wǎng)建設(shè)。
同時，PPP模式也對環(huán)保企業(yè)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，能夠真正整合資源、找到與項目周期匹配的長期資本、具有強技術(shù)實力（工程能力或運營能力）的企業(yè)有望斬獲大單。
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