在剛剛出臺的“水十條”中提出，優化空間布局，合理確定發展布局、結構和規模。充分考慮水資源、水環境承載能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。
在城鎮化的過程中，如何更好地做到以水定城，以水定城要摒棄哪些傳統的思維觀念，需要建立哪些機制，本期城市版采訪多方專家，對這一內容進行解讀。
□背景鏈接
2014年，習近平同志就保障國家水安全問題發表了重要講話。講話站在黨和國家事業發展全局的戰略高度，精辟論述了治水對民族發展和國家興盛的極端重要性，深刻分析了當前我國水安全的嚴峻形勢，系統闡釋了保障國家水安全的總體要求，明確提出了新時期治水的新思路，為我們強化水治理、保障水安全指明了方向。
在講話中，總書記就提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”等思路。
中國環境規劃院水環境規劃部博士 徐敏：
基于水資源優化城市布局
參與“水十條”編寫的中國環境規劃院水環境規劃部徐敏博士認為，這次在“水十條”中再次明確提出這個概念，是目前水資源和城市發展之間的矛盾愈演愈烈的結果。
城市用水量急劇增加
徐敏告訴記者，目前水資源和城市發展面臨的問題可以從以下幾個角度去解釋：首先，城市的快速發展帶來用水量的急劇增加，1980年，我們的生活用水量約為68億噸，到2013年，已經達到748億噸，翻了10倍多。再有一組數據，也能印證這個現狀，城鎮生活用水定額從上世紀80年代的117升/人，上升到2013年的212升/人，雖然城市用水效率有所提高，但這反映出我國城市人均用水量的急劇增加。加之按照國際標準，全國共有400多個城市缺水，100多個城市嚴重缺水。
“水資源越來越少是每個城市面臨的最棘手問題。”徐敏說。
另外，城市基礎設施存在的問題也加劇了水資源的短缺。徐敏給記者介紹了這樣一組數據，2013年，全國共有59.1萬公里公共供水管網，城鎮的公共供水管網漏失率較高，城市為15.5%，縣城為13.6%。對比來看，日本1997年全國平均漏損率降到9.1%，1999年東京為7.6%，大阪1990年為6.6%。全國多數城市用水器具和自來水管網的浪費損失率估計在20%以上。
建立水環境承載力監測預警制度
在她看來，落實“以水定城”需要城市管理者思路的轉變。“這幾年城鎮化，很多城市都做規劃，但是在規劃中對環保又能關注多少。規劃院這幾年也在做城市環境總規，里面其實已經涉及類似的內容，但是城市的環境總規能否起到決定性作用，還存在很多未知數。”
徐敏認為，要做到“以水定城”還需要做很多具體扎實的工作，在管理上，應基于水資源、水環境承載能力，優化區域空間發展布局。研究制定水環境水資源承載評價技術指南，開展水資源和水環境容量測算評估。
“首先，這個水究竟是多少，水資源、水環境承載力如何核算，需要相關部門建立一個明確的評估體系，有了這個評估結果，才能談接下來的工作。”她說。
她認為，應探索建立環境資源承載力監測預警制度，建立環境資源承載能力的監測、評估、調度、預警等處置處理機制，建立最大允許開發土地比例、最大水資源開發利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對人口、經濟發展規模和資源開發強度進行合理的管控。
“資源環境承載能力監測預警制度將有利于污染物總量控制、產業結構調整、環境影響評價、區域限批、區域性排放標準等環境管理手段的落地，基于資源環境承載力的空間分布規律，可以為調控引導城鄉空間布局、產業布局、資源開發、項目建設等提供基本依據。”徐敏說。
以水定城做好分類管理
對于不同城市在執行“以水定城、定地、定人、定產、”的時候，還需要進一步細化落實到水環境功能區，以水體的改善目標來制定污染防治方案，還應該做到分類管理。“有些城市就是沒水，那就要找水并且根據已有水量來限制發展速度和規模；有些城市雖然有水，但是排放量大于環境容量，那就要治理；有些城市水源地和江河源頭區等水體的水質很好，那就要以預防為主，居安思危。”徐敏說。
北京大學建筑與景觀設計學院副院長 李迪華：
按水環境承載力發展城市
北京大學建筑與景觀設計學院副院長李迪華認為，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的關鍵是如何實事求是地對待水資源與水危機對城市未來人口、產業、空間布局的影響。
全社會水危機意識不強
他認為，現在整個社會尚未意識到水危機的存在，目前城鎮化發展與建設方式存在許多潛在風險，當下還在延續的很多錯誤做法都應該進行反思和摒棄。
李迪華舉例說，數年前，華北平原的一個城市為了打造所謂的“華北水城”，僅環境用水一項一年就需要1.7億立方水，可事實上本地最多只有5000萬立方水源，剩下缺口期待南水北調東線工程解決。再有，從2004年起，全國綠化委員會、國家林業局啟動了“國家森林城市”的評定，截至2014年，130多個城市開展國家森林城市創建活動，58個城市成為森林城市，不少我國西北干旱半干旱地區和華北缺水嚴重地區的城市出現在這兩份名單中。
“在降水豐富的地區，森林確實能涵養水源，但在干旱半干旱地區，森林對水的蒸發量遠遠大于涵養量。我在北京山區做調研，問當地人‘什么時候河溝里沒有水了’，他們都會脫口而出‘林子起來了，河溝里的水就沒了’。我一直認為，‘全國綠化委員會辦公室’應該審時度勢更名為‘全國生態恢復辦公室’，因水和生態之名，淡化單一的植樹造林工程與放棄含義模糊的‘綠化’文字，強調生態保護與自然生態恢復；我相信這已經是很多專家的共識。這些現在已經被證明是有問題的理念與做法，是保護水資源的誤區。” 李迪華說。
“這些年，很多城市都建了大型的噴泉廣場，規劃建設了大量人工湖、攔河壩，甚至越是缺水的地方，越是不顧資源實際，熱衷于搞這些形式主義工程，比如蘭州新區就規劃了很多個面積巨大的人工湖，需要引黃河水來補水。日常生活中，我們太容易發現，身邊的綠地總在不停澆灌，為什么不采用無需澆灌的自生本地植物綠化城市環境呢？目前的城市綠地建設和維護方式對水資源浪費極大。”
異地調水存在巨大風險
李迪華告訴記者，面對水資源危機，一般會有兩種思路來解決，一是哪里有水去哪里建城市，二是依靠經濟和技術手段，比如調水。
“在過去的幾十年中，我們國家采用的幾乎都是第二種思路。但這種手段飽受詬病，存在巨大的風險。”這主要表現在幾個方面，首先，我國降雨的季節和地區分布不均，一旦水源地出現嚴重干旱，水源調入區很可能受到水危機影響。其次，會造成社會不公。對調出區來說，本可利用當地水資源維護環境、發展經濟，但為了滿足調水要求，這些地區發展訴求人為地受到限制，這樣的影響顯然是消極的。再次，對調出區和調入區都會帶來生態風險。最后是經濟風險，導致社會運行整體成本的大大提高，這不符合社會發展大的趨勢。我們生活在一個環境承載力已經嚴重超載的地球上，未來的發展應該是不會增加地球資源消耗的發展，而大規模調水背后有一個隱形的假設就是“可以增加對資源的消耗”，這種決策思維顯然不利于可持續發展。
“現在中央提出‘以水定城’，最少在20年以前我就閱讀到北京大學教授這樣提議的論文，現在實施，應該是第二種思路已經走到了盡頭，未來的城市建設不能再繼續依賴這樣的簡單經濟和技術手段。解決水資源問題，必須回歸實事求是，必須按水資源的天然分布和承載力來布局與發展城市。”李迪華介紹說。
建立適宜的水資源管理模式
對于未來的城市規劃中如何做到“以水定城”？李迪華認為，城市規劃必須進行水資源承載力評估，然后確定適宜的人口規模、產業結構以及城市公共事業用水量，建立適宜的水資源管理模式。同時，要進行相關法律法規建設，使這種評估具有法律效力，出現錯誤的話就要承擔法律責任。
“目前從我國水資源分布來看，西北、華北地區已經嚴重人口超載，在這種情況下將人口向沿海地區、長江流域、珠江流域等地區轉移是一個思路。應該優先發展水資源豐富的地方，利用市場化手段以及城鎮化的相關配套政策鼓勵人口自發逐步遷移到東部沿海地區或者沿長江等水量充足的地方去。”李迪華說，“此外，市場的力量不容忽視。市場依靠良好的交通條件，因此，既然中央高瞻遠矚提出‘以水定城’，中央各部門，比如國家交通發展規劃、能源發展規劃應該根據這一戰略進行適當調整，高速公路、高速鐵路布局也應該服務于‘以水定城’。”李迪華說。
“‘以水定城’不僅牽涉未來發展，同時要解決歷史遺留問題。我們應該反思過去觀念中的錯誤，檢視城市建設脫離水資源實際的做法。城市的公共服務首先要有節水意識，中央政府應該對全國各地城市的人工湖、攔河壩等進行清理整頓，該拆的拆，該修訂規劃的就修訂。一定要知道，只有低資源消耗、低成本和低維護的城市，才可能是持久宜人的。”李迪華說。
中國人民大學環境學院教授 沈大軍：
轉變經濟發展方式最關鍵
中國人民大學環境學院教授沈大軍認為，“水十條”中提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的主要原因是目前國內城市都面臨水資源短缺的難題。“這里提到的水資源短缺，不僅涉及飲用水和生產生活用水，同時，還涉及生態用水。”他說。
“水”并不單純指水源
沈大軍認為，“以水定城”不是一個新概念，國家相關的制度早就有。“比如水資源論證制度，其中建設項目水資源論證制度已經實施、規劃項目水資源論證制度目前正在推廣實施。”沈大軍說。在他看來，能否真正做到“以水定城”主要還是看地方政府能否落實。
“以水定城中的這個‘水’，應該從廣義去理解，并不單純指水源，而應該包括水源、排水，以及基礎設施等環節，應該是一個水的循環過程。光有水源，沒有處理能力，排出來的水不干凈，也屬于水資源承載力的問題。就像人們說你的酒量是多少，不能說你能喝進去多少就是酒量，還要看能不能消化這些酒。即便是你喝了10斤酒，但是人死掉了，你的酒量也不是10斤。”他說。
城市一缺水就去周邊找水
沈大軍和他的團隊最近幾年給國內很多城市做規劃，但是幾乎每一個城市在規劃中涉及水的時候，都繞不開找水這個命題。
他說：“我們給城市做規劃，幾乎沒有做過根據水資源現狀來規劃發展模式、規模的，所有工作都是在找水。地表的水沒了找地下的，地下的沒了找周邊的，然后再找更遠的。而且，城市發展得越快，經濟能力越強，越有財力去找水。可以說，城市發展的過程就是找水的過程。”
沈大軍認為，城市一旦缺水，就會在周邊找水，這是很糟糕的做法。“一般情況下，城市發展會優先保障生活用水，城市一發展，就會吸引人進來，人來了，就要給水。人來得多，就缺水，缺水之后就去找水，找來了水，再進去人，循環往復，水危機就愈演愈烈。”沈大軍說。
以水定人是最關鍵因素
在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”中，“以水定人”是最關鍵、最基本的。一般情況下，城市人口增加1個，一年剛性的用水量增加大概100立方左右。“所以，一定水量的水資源承載能力是定好的，也就是說，一個城市的人口數量基本上能確定下來。即使提高城市用水效率，能增加一部分人口容量，但也不會變化太多?，F在的難點就是如何定人？因為人口是流動的。像北京這樣的城市，怎么來控制人口規模是一直以來難以解決的問題。”沈大軍說。
在沈大軍看來，要想控制城市的人口規模，最直接的做法就是調整其產業結構。控制人口就一定要管好產業和城市規模，這樣以水定城才不是被動的。比如，可以淘汰一部分高耗水的產業，或者通過產業的升級改造等措施來優化布局，從而控制用水，并在一定程度上限制這些產業的就業。
說到底，“以水定城”的核心是如何解決經濟發展模式和水資源矛盾的問題，解決問題的關鍵不在水資源，而在經濟發展方式的轉變上，粗放的發展方式解決了，水的問題就迎刃而解了。
“我認為，只要地方政府想做，水資源的管理是完全可以做好的，以水定城也一定不是一句空話。比如，一個城市在制定國民經濟發展規劃時，必須要先做水資源的論證，是否有水源、用水是否合理、排水是否合理、會不會對第三方產生影響，這4個方面都調查好，才能規劃城市的發展。”
“另外，真正落實‘以水定城’，這對水利部門也是一個挑戰，能不能定？敢不敢定？定了以后能管多長時間？都需要認真來分析。”
□地方案例
控制用水總量提高利用效能
山東強化水資源管理
中國環境報記者周雁凌 季英德
記者日前從山東省了解到，2015年度，全省計劃用水總量控制在250.6億立方米以內，力爭率先創建全國實行最嚴格水資源管理制度示范省。
今年，山東將強化最嚴格水資源管理，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，使生產力空間布局、經濟結構、發展方式以及生活方式與水資源稟賦條件、水環境承載能力相適應相協調。
相關資料顯示，山東水資源總量只有303億立方米，人均占有量僅322立方米，不足全國人均占有量的1/6、世界人均占有量的1/25，一般年份缺水約40億立方米，缺水已成為山東經濟社會可持續發展的主要“瓶頸”制約。
2014年，山東全省降水量僅為512毫米，總體較常年偏少近4成，是山東省近十年來降水量最低的年份。為避免南四湖湖區生態遭受毀滅性破壞，山東緊急實施南四湖生態應急調水工作，調引長江水8069萬立方米、黃河水6604萬立方米，使湖面擴大了約70平方公里。
在實施最嚴格水資源管理制度的過程中，節約用水是破解山東缺水之困的根本出路，也是推進經濟發展方式轉變的戰略舉措。
2010年9月14日，山東省政府第81次常務會議審議通過《山東省用水總量控制管理辦法》，自2011年1月1日起實施，以此為標志，山東省基本構建起了最嚴格水資源管理的制度框架體系。
山東省政府還出臺了《關于貫徹落實國發〔2012〕3號文件實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，確定了水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，要求全省嚴格控制區域用水總量，全面提高用水效率和效益，以水資源的可持續利用支撐、保障經濟社會和生態建設的可持續發展。
山東省把全省和各市、縣年度用水總量控制在年際間可通過降水補充的范圍內，并將新增取水項目水資源論證作為建設項目環評立項的必要條件。依據《全省水資源綜合規劃》、《水功能區劃》和相關水量分配方案，統一核定全省及各市、縣用水總量、用水效率、水功能區限制納污控制指標，并將其作為區域取水限批的“三條紅線”，以此形成“倒逼機制”，引導各級樹立“因水制宜、量水而行”的發展理念，自覺轉變用水方式和發展方式，促進當地經濟結構、產業布局與水資源稟賦條件、水環境承載能力相適應。
山東省強調，要節水優先，著力提高水資源利用效能，加快建立節約高效的用水保障體系。強化最嚴格水資源管理，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，嚴格水資源論證和取水許可審批，加強計劃用水和定額管理，確保“三條紅線”不被突破；開展城市規劃、重大項目布局規劃、開發區規劃等水資源論證試點，建立水資源承載能力監測預警機制，探索編制水資源資產負債表，力爭率先創建全國實行最嚴格水資源管理制度示范省。
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