新法來了，基層環(huán)保部門能否“雄起”
環(huán)保部門第一次有了行政強(qiáng)制權(quán)
舊版環(huán)保法正式施行于1989年，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過20余年的努力，針對環(huán)保領(lǐng)域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項(xiàng)法陸續(xù)出臺(tái)，形成了我國的環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保法與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的情況日益突出。
湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓長期分管環(huán)保工作，他告訴半月談?dòng)浾?，舊環(huán)保法“感覺像棉花”，對于如何進(jìn)行罰款、拘留等量刑都沒有具體規(guī)定，執(zhí)法部門很難操作。
對此，湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長張洪峰表示認(rèn)同。“環(huán)保部門由于沒有充分授權(quán)，這就帶來了很多問題。”張洪峰說，“部分企業(yè)環(huán)境意識淡薄，不在相關(guān)部門進(jìn)行登記直接就生產(chǎn)，環(huán)保部門沒有查封權(quán)，有時(shí)只能眼睜睜看著他們排污。”
“環(huán)保部門什么時(shí)候有權(quán)去強(qiáng)制呢？在行政處罰決定書生效的3個(gè)月以后，可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。但法院強(qiáng)制執(zhí)行還要經(jīng)過審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執(zhí)行，因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)建成，只能另外走一套程序，責(zé)令它停止生產(chǎn)。重新走一個(gè)法律程序，拖上一年甚至幾年，企業(yè)已經(jīng)造成污染。有的企業(yè)在法院強(qiáng)制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓，造成所有法律依據(jù)作廢，因?yàn)闆]有執(zhí)行標(biāo)的了。”張洪峰說。
針對執(zhí)法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門查封扣押、停產(chǎn)關(guān)閉等新的環(huán)境管理職權(quán)和對違法行為的打擊手段，并特別規(guī)定對相應(yīng)環(huán)境違法案件移送公安機(jī)關(guān)，實(shí)施行政拘留或啟動(dòng)刑事司法程序，顯著提升了環(huán)保部門的執(zhí)法地位。
新法出臺(tái)實(shí)施使得環(huán)保工作更加有抓手。“環(huán)保部門享有扣押、查封權(quán)、‘按日計(jì)罰’權(quán)和行政拘留權(quán)。這是第一次賦予環(huán)境監(jiān)管部門行政強(qiáng)制措施權(quán)。”廣西天峨縣環(huán)保局長韋榮建說。
采訪中，不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人期待環(huán)保執(zhí)法更為剛硬，呼吁從國家層面把環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入執(zhí)法單位。
厘清責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、提高違法成本，期盼再給力
安徽馬鞍山市環(huán)保局局長汪金煌表示，相比過去，新環(huán)保法強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任體系，明確地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門按照職權(quán)履行環(huán)境管理職責(zé)。這從政府管理層面確立了監(jiān)管責(zé)任體系，也有利于地方政府及所屬部門厘清環(huán)境管理職責(zé)，確保依職權(quán)盡職履責(zé)，在環(huán)境管理的具體事項(xiàng)上也將有利于部門的聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)制的完善。
采訪中，一些環(huán)保官員也表示，新環(huán)保法規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但對于政府如何負(fù)責(zé)仍然沒有細(xì)化。行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣情況都缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，且對于一些環(huán)境質(zhì)量變差的區(qū)域，其行政首長承擔(dān)何種責(zé)任？這些情況都有待細(xì)化，否則法律很難“接地氣”。
違法成本太低，守法成本高，也一直是環(huán)保痼疾。此次，新環(huán)保法出臺(tái)，基層環(huán)保官員一致認(rèn)為新法實(shí)施按日計(jì)罰、不設(shè)上限罰款、甚至可問責(zé)刑事，對污染企業(yè)有比較大的震懾作用。
江蘇連云港市環(huán)保局局長韋懷余對半月談?dòng)浾哒f：“以前，對很多企業(yè)來說，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬元，最多30萬元以下。有些企業(yè)歡迎罰款，因?yàn)榱P了就合法化了，可以放心排污。現(xiàn)在有一天算一天，一天10萬元，兩個(gè)月就是600萬元，這無疑是一大震懾。”
不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，新環(huán)保法加大了污染企業(yè)的違法成本，大幅提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地位，對于形成環(huán)保新格局有著較大作用，但新環(huán)保法的一些規(guī)定仍有待進(jìn)一步細(xì)化。
“目前新環(huán)保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關(guān)注的‘按日計(jì)罰’問題，怎么罰，標(biāo)準(zhǔn)是什么，何種行為算拒不執(zhí)行？盡管新環(huán)保法看著很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進(jìn)一步明確，建議出臺(tái)新環(huán)保法的實(shí)施細(xì)則，這個(gè)實(shí)施細(xì)則需可操作性。”廣西河池市環(huán)保局局長覃獻(xiàn)生說。
采訪中，一些環(huán)保官員還提到，新環(huán)保法規(guī)定污染企業(yè)觸犯刑律將承擔(dān)刑事責(zé)任，但尷尬的是，現(xiàn)行的刑法中尚無與新環(huán)保法相對應(yīng)的條款，無法具體實(shí)施。
執(zhí)法利劍在手，能力建設(shè)亦要跟上
湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環(huán)保法這個(gè)利器，但環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)察能力、監(jiān)察隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管需要的現(xiàn)象仍廣泛存在。環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍普遍是上世紀(jì)90年代的水平，但需要監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、監(jiān)管范圍卻大大增加。
半月談?dòng)浾吡私獾?，為?yīng)對目前的環(huán)境形勢，需要大量的基層執(zhí)法人員在一線執(zhí)法，但基層環(huán)境監(jiān)測隊(duì)伍普遍人手嚴(yán)重不足，往往五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。
廣西環(huán)保廳監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長汪劍靈反映，縣級環(huán)境監(jiān)測大隊(duì)人員在2至3人的情況下，需要負(fù)責(zé)全縣上千家企業(yè)，是普遍現(xiàn)象。由于編制不足，目前很多縣級環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自執(zhí)法，影響執(zhí)法公正性和嚴(yán)肅性。
隊(duì)伍年齡、素質(zhì)也是一大問題。“除掉財(cái)務(wù)、辦公室、內(nèi)勤、一些即將退休只能做些內(nèi)務(wù)的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個(gè)真正學(xué)環(huán)保出身的。”張洪峰說。
在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保部門對一些污染源的監(jiān)測能力跟不上，已經(jīng)給環(huán)境監(jiān)督工作帶來較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環(huán)保局長羅慧說：“我們縣是世界長壽之鄉(xiāng)，每年來此的游客達(dá)數(shù)十萬人。此前有游客投訴廣場舞噪音污染，縣環(huán)保局有測定儀器，然而，卻沒有人具備相應(yīng)的使用資格。”
另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門，這就會(huì)給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成很多困難。河池市環(huán)保局副調(diào)研員吳海愨認(rèn)為，由于基層環(huán)保監(jiān)察能力、人員、技術(shù)手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。
安徽宿州市環(huán)保局局長卓傳計(jì)說，“打鐵還得自身硬”。新環(huán)保法是把雙刃劍，既賦予環(huán)保部門執(zhí)法利器，也需要環(huán)保隊(duì)伍進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平和學(xué)法用法的專業(yè)技能。韋懷余則擔(dān)心，環(huán)保人員素質(zhì)跟不上，執(zhí)法水平不高。他呼吁，加強(qiáng)新環(huán)保法的培訓(xùn)。
補(bǔ)上環(huán)境新老賬，重典治污還須重點(diǎn)監(jiān)督
“新環(huán)保法中，監(jiān)管模式開始轉(zhuǎn)型是另一個(gè)顯著變化。”安徽淮北市環(huán)保局局長郭海磊說，傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)以1989年環(huán)保法為典型，它的環(huán)境監(jiān)管模式是以點(diǎn)源為基準(zhǔn)，一個(gè)個(gè)企業(yè)去監(jiān)管?，F(xiàn)在20多年過去了，我們現(xiàn)在的環(huán)境污染是區(qū)域性、流域性的，包括農(nóng)村的面源污染，環(huán)保監(jiān)管模式已明顯落伍。
不少環(huán)保官員希望，繼新環(huán)保法出臺(tái)后，加強(qiáng)專項(xiàng)環(huán)保領(lǐng)域的立法，如加強(qiáng)對大氣環(huán)境污染、水流域污染的治理立法。天津市環(huán)保局局長溫武瑞說，現(xiàn)行專項(xiàng)環(huán)保法律、法規(guī)內(nèi)容原則性強(qiáng)、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規(guī)定，無對應(yīng)法律責(zé)任條款，難以形成震懾和倒逼。
針對日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題，不少基層環(huán)保工作人員建議新法加大監(jiān)管力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立環(huán)保所或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
許多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員建議，提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、統(tǒng)一，強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，改變法律法規(guī)“有規(guī)定、無罰則”的現(xiàn)實(shí)，增加完善司法解釋。
新法推進(jìn)“重典治污”，還須關(guān)注排污新動(dòng)向。比如，監(jiān)控難覆蓋中小污染源，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致出現(xiàn)政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多排加倍計(jì)費(fèi)、少排減半征收。而河北省現(xiàn)行排污費(fèi)征收為2003年標(biāo)準(zhǔn)。冀津企業(yè)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)約為1：7，對比北京差距更大。
溫武瑞說，這客觀導(dǎo)致中小污染源跨區(qū)域形成“移動(dòng)煙囪”。有些小企業(yè)設(shè)備拉起來就走，第二天就能找地方重新生產(chǎn)，單個(gè)行政區(qū)提高標(biāo)準(zhǔn)難控制這樣“隨時(shí)搬家”的污染企業(yè)。這些新情況、新問題都應(yīng)是新法推進(jìn)實(shí)施過程中亟待解決的。
公眾參與：渠道是否暢通
公眾參與是環(huán)境保護(hù)工作中的重要力量，新環(huán)保法設(shè)立專章明確公眾參與和信息公開，贏得一片贊譽(yù)。作為公眾參與的核心制度，新環(huán)保法中的公益訴訟、信息公開格外引人關(guān)注，盡管依然面臨多方面的困難，但必將為中國環(huán)境保護(hù)工作帶來新的變革。
公眾參與環(huán)境公益訴訟：門終于開了
“環(huán)境污染受害者往往是沒有專業(yè)知識的老百姓或是無法言語的野生動(dòng)植物，幾乎沒有取證、調(diào)查的可能，因此必須有專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)為受害群體提起公益訴訟，公益訴訟是對環(huán)境受害者的一大救濟(jì)。”湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥表示。
對此，新環(huán)保法增設(shè)“信息公開與公眾參與”的章節(jié)，對政府環(huán)境信息公開、公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和社會(huì)舉報(bào)監(jiān)督、社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟等方面作了明確的規(guī)定。
據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2005年至2012年，我國環(huán)境信訪量年均約77萬件。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，其中進(jìn)入到司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。
2015年伊始，從新環(huán)保法實(shí)施，及實(shí)施后首例民間環(huán)境公益訴訟在福建南平立案，再到最高法發(fā)布司法解釋，環(huán)境公益訴訟的制度面紗被一層層撥開。
1月4日，民間環(huán)保組織“自然之友”在北京啟動(dòng)“環(huán)境公益訴訟支持基金”。在新環(huán)保法實(shí)施后，由該基金支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。
“新環(huán)保法第五十八條公益訴訟條款，首次將破壞生態(tài)的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍。作為首例‘生態(tài)破壞類’環(huán)境公益訴訟案件，其對今后的司法實(shí)踐具有指引意義。”該案代理律師、中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心訴訟部主任劉湘說。
資格不夠、水平不高，環(huán)保組織參與難
環(huán)境公益訴訟會(huì)不會(huì)出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象？曾有專家提出此疑慮。作為最受關(guān)注的部分之一，公益訴訟在新環(huán)保法4次審議中，均有大幅修改，“到底誰能夠提起訴訟”這個(gè)問題貫穿始終。
安徽“綠滿江淮”總干事周翔、“綠跡環(huán)保”總干事范士俊表示，按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織必須滿足一定的條件。然而目前中國絕大多數(shù)環(huán)保組織還遠(yuǎn)不能達(dá)到規(guī)定的資格標(biāo)準(zhǔn)。目前全國大多數(shù)民間環(huán)保組織仍然沒有在民政注冊，多數(shù)環(huán)保組織成立年限很短，尚不足5年。這將導(dǎo)致在中國目前具有公益訴訟主體資格的環(huán)保組織數(shù)量非常少。
“現(xiàn)在擔(dān)心的不是濫訴，而是誰會(huì)提、誰敢提起公益訴訟？”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇表示：“很多民間環(huán)保組織都是在當(dāng)?shù)剡\(yùn)作，要考慮自身生存，如果地方公益組織敢在當(dāng)?shù)靥崞鸸嬖V訟，需要很強(qiáng)的抗壓能力。”
除去積極參與的精神和接受挑戰(zhàn)的勇氣，事實(shí)上，環(huán)保組織公益訴訟基礎(chǔ)也比較薄弱，人才隊(duì)伍、工作機(jī)制、認(rèn)識水平都亟須提高。
湖南省環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)會(huì)長何建軍表示：“現(xiàn)在很少有民間環(huán)保組織有專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)從事環(huán)境訴訟。湖南基本上還沒有民間環(huán)保組織嘗試過環(huán)境訴訟，湖南律師行業(yè)對環(huán)境法有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的律師也不多。”
由于公益訴訟從立案到執(zhí)行甚至需要?dú)v經(jīng)數(shù)年，并且需要大量資金支付鑒定等費(fèi)用，案件的可持續(xù)性和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)問題非常突出，國內(nèi)許多公益組織目前仍處在觀望的階段。
“我們機(jī)構(gòu)短期內(nèi)不會(huì)考慮以公益訴訟的方式解決環(huán)境問題，公益訴訟所需要花費(fèi)的時(shí)間和金錢成本非常高，勝訴與否很難預(yù)計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)極大，一個(gè)敗訴可能就把一個(gè)環(huán)保組織打沒了。”長沙市曙光環(huán)保公益發(fā)展中心負(fù)責(zé)人劉曙坦率地告訴記者。
“新環(huán)保法賦予了我們民間環(huán)保組織很多新的權(quán)利，盡管這些事情落實(shí)存在很多挑戰(zhàn)，但民間組織一直在夾縫里求生存，對于挑戰(zhàn)心態(tài)是適應(yīng)的，只要有法可依，我們認(rèn)為就有更多的機(jī)會(huì)。”何建軍樂觀地說。
環(huán)保信息公開尚需落到實(shí)處
今年1月19日，在河北省武邑縣人民法院，一場“民告官”的審判正在進(jìn)行。武邑縣環(huán)保局因未按法律規(guī)定向申請人公開環(huán)境信息被告上法庭。這也是新環(huán)保法實(shí)施后河北省首例政府環(huán)境信息公開訴訟案件。
2014年9月起，河北民間環(huán)保組織法樹信息咨詢中心自籌資金開展“環(huán)保部門信息公開能力測試項(xiàng)目”，選取了河北省43個(gè)縣級環(huán)保部門發(fā)送信息公開申請書，要求公開本轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)排污單位名單、確定重點(diǎn)排污單位的程序和法律依據(jù)及2012至2014年間對重點(diǎn)排污單位的行政處罰情況等內(nèi)容。雖然法律上已有明文規(guī)定，但項(xiàng)目實(shí)施的困難還是出乎意料。在收到信息公開申請書的43個(gè)縣級環(huán)保部門中，只有5個(gè)縣針對申請進(jìn)行了相關(guān)內(nèi)容公開。
“做這個(gè)項(xiàng)目的目的就是在新環(huán)保法推出后，測試基層環(huán)保部門的信息公開意識和能力，但部分環(huán)保部門的表現(xiàn)讓我們失望。”中心總干事李永卓說，“本來依法應(yīng)該公開的信息，環(huán)保部門卻充滿了抗拒和猜疑。”
半月談?dòng)浾咴陧?xiàng)目記錄上看到，作出回復(fù)的環(huán)保局工作人員問得最多的問題就是“你們是什么人”、“你們這么做有什么目的”，或用“需要和領(lǐng)導(dǎo)商量”等進(jìn)行搪塞。很少有人去關(guān)注環(huán)境信息公開這個(gè)問題本身。
“連具有專業(yè)知識的環(huán)保組織申請信息公開都這么難，更別提普通群眾了?；鶎有姓块T存在普遍的多一事不如少一事的‘衙門作風(fēng)’，能不公開就不公開，能不說話就不說話。”李永卓說，這個(gè)項(xiàng)目還反映了基層環(huán)保部門仍存在法律意識淡薄、依法行政能力低等問題。在環(huán)境維權(quán)成為社會(huì)熱點(diǎn)的今天，環(huán)保部門亟須增強(qiáng)信息公開的意識和能力，提升依法行政的能力。
目前國家涉及環(huán)保的法律有30多部、行政法規(guī)條例有90多部，大眾環(huán)保意識逐漸覺醒，環(huán)保部門必然需要不斷應(yīng)對公眾的質(zhì)疑和詢問。河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委副主任白剛坦言，近年來我國進(jìn)入環(huán)境污染事件高發(fā)期，環(huán)境信息公開不到位、參與渠道不暢通等造成當(dāng)前環(huán)境、公眾利益沖突日益尖銳。
“信息公開程度越高，說明環(huán)境工作越透明，也越重視公眾的參與。”湖南民間環(huán)保組織綠色瀟湘負(fù)責(zé)人孫成表示，新環(huán)保法進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，不僅有助于保障公眾知情權(quán)，也能防止一些環(huán)保事件的發(fā)生，更能推進(jìn)環(huán)保工作的落實(shí)。
對政府問責(zé)、監(jiān)督能否落實(shí)
一段時(shí)期以來，基層環(huán)保部門往往被夾在黨政“一把手”和企業(yè)之間，治污工作處處受阻。本次，新環(huán)保法對環(huán)保部門、地方政府要求更嚴(yán)，明確了環(huán)保直接與干部考評掛鉤、九種失職瀆職行為等。顯然，新環(huán)保法要實(shí)現(xiàn)“鐵拳治污”，就必須把對政府的問責(zé)、監(jiān)督落到實(shí)處，真正加大對包括環(huán)保部門、黨政“一把手”在內(nèi)的問責(zé)，這就需要克服一系列現(xiàn)實(shí)體制困難。
環(huán)保監(jiān)管體制尚需理順
湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長張洪峰近來頗為得意。今年1月4日，雨湖區(qū)環(huán)保局進(jìn)行專項(xiàng)整治行動(dòng)，對拒不執(zhí)行《責(zé)令停止排污決定》的企業(yè)進(jìn)行取證，并將3名責(zé)任人移送公安機(jī)關(guān)行政拘留。
“這是新環(huán)保法施行后，國內(nèi)按新法實(shí)施行政拘留的首例。”張洪峰說，對比以前執(zhí)法的軟弱無力，新環(huán)保法這樣“長著牙齒”的法律讓他覺得揚(yáng)眉吐氣。
但新法中最令企業(yè)負(fù)責(zé)人害怕的“行政拘留”離不開公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)配合。由于是國內(nèi)首例，張洪峰在公安局辦理手續(xù)時(shí)還遇到了尷尬情況。由于公安電腦系統(tǒng)里對應(yīng)拘留手續(xù)的沒有環(huán)境保護(hù)法這個(gè)選項(xiàng)，最后，環(huán)保局只能采取手寫一份處罰決定書的辦法。
事實(shí)上，與公安部門的銜接是否順暢可能是新環(huán)保法拘留條款能否落地的關(guān)鍵。半月談?dòng)浾咦咴L基層部門了解到，公安機(jī)關(guān)對新環(huán)保法的執(zhí)行也有不相適應(yīng)之處。由于環(huán)保問題極其專業(yè)，公安干警需要具備相關(guān)專業(yè)知識才能判定是否符合拘留條件。更為重要的是，如果公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留，被拘留者提出復(fù)議或訴訟的對象將是公安部門而非環(huán)保部門，這在一定程度上抑制了公安部門的執(zhí)法積極性。
環(huán)保“全能型”小部門與“綜合型”大職責(zé)不對稱的局面，讓多名環(huán)保局長認(rèn)為，盡管新環(huán)保法已實(shí)施，但離科學(xué)的環(huán)保監(jiān)督體制尚有一定距離。新環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作行使統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，但在實(shí)際工作中，環(huán)保部門僅僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)管這個(gè)單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為環(huán)保部門仍無權(quán)介入，致使一些宏觀性的環(huán)保管理措施很難得到落實(shí)。這一矛盾造成政府要求和環(huán)境監(jiān)管脫節(jié)的尷尬局面。
與此同時(shí)，“多頭監(jiān)管”與“管理缺位”、交叉重復(fù)與盲區(qū)并存。如鎮(zhèn)級污水處理場管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行管理都無人過問，發(fā)展和建設(shè)沒有規(guī)劃，環(huán)保部門雖然編制規(guī)劃，但得不到落實(shí)。
當(dāng)前我國環(huán)境污染治理和環(huán)境監(jiān)督都屬環(huán)保部門負(fù)責(zé)，這對厘清環(huán)保部門的權(quán)力和職責(zé)大為不便，既不利于建立現(xiàn)代化環(huán)保治理體系，又降低了環(huán)境責(zé)任追究制度的科學(xué)性。
采訪中，多名專家認(rèn)為，亟待理順環(huán)境治理與監(jiān)督機(jī)制，日常環(huán)保治理工作應(yīng)分散在各行業(yè)和部門，環(huán)保部門則重點(diǎn)負(fù)責(zé)達(dá)標(biāo)排放的監(jiān)管。
保護(hù)環(huán)境須遏制地方政府GDP沖動(dòng)
多名環(huán)保官員指出，當(dāng)前體制機(jī)制下，地方政府追求GDP的沖動(dòng)仍然旺盛，新環(huán)保法能否起到相應(yīng)的效果，關(guān)鍵還在于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的取舍。
廣西壯族自治區(qū)環(huán)保廳污防處負(fù)責(zé)人介紹，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入較低，小企業(yè)特別是資源型的企業(yè)稅收在當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中占據(jù)一定比例，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大，鑒于此，盡管一些企業(yè)工藝設(shè)備落后，但當(dāng)?shù)卣y下決心徹底關(guān)停排污小企業(yè)。
環(huán)保部門的執(zhí)法能力也往往取決于自身執(zhí)法意愿和地方政府的干預(yù)程度。多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員表示，環(huán)保部門人事權(quán)在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突時(shí)，地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門服從“發(fā)展大局”，項(xiàng)目大干快上，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。有的地方環(huán)保局對開發(fā)區(qū)不敢查、對重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大。
記者在采訪中了解到，目前企業(yè)的項(xiàng)目在逐步加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管，但政府主導(dǎo)的項(xiàng)目往往以重點(diǎn)項(xiàng)目、加快推進(jìn)、優(yōu)化環(huán)境等名義，在環(huán)評等環(huán)保工作沒有做好的情況下上馬。
此外，一些黨委一把手的干預(yù)也導(dǎo)致環(huán)保監(jiān)管掣肘重重。湖南省一市級環(huán)保局局長對記者說，之前一個(gè)污染企業(yè)讓他非常頭疼，市長有環(huán)保壓力，要求他限期關(guān)閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業(yè)。
考核問責(zé)一把手要持續(xù)發(fā)力
湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環(huán)保法是否能夠?qū)嵤┖茫话咽謱Ψ傻木次分暮苤匾?，政府考核機(jī)制如何落實(shí)非常關(guān)鍵。應(yīng)督促各地將環(huán)保法中的新規(guī)真正落實(shí)到考評機(jī)制中，對干部提拔使用真正產(chǎn)生影響。
“考核就是管帽子，新環(huán)保法的一大亮點(diǎn)就是將環(huán)保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權(quán)重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細(xì)化是關(guān)鍵。要實(shí)實(shí)在在進(jìn)行考核，應(yīng)該以環(huán)保剛性指標(biāo)為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥表示。
張洪峰認(rèn)為，一把手干預(yù)造成環(huán)保問題的現(xiàn)象可以通過上收審批權(quán)加以克服。“針對水泥、鋼鐵、冶煉、化工這些重大污染項(xiàng)目、其他可能會(huì)被地方政府干預(yù)的污染項(xiàng)目，應(yīng)把審批權(quán)收歸省廳直管，審批權(quán)不在地方環(huán)保局，就卡住了審批權(quán)限的問題。”
采訪中，部分環(huán)保部門負(fù)責(zé)人表示，目前環(huán)保部門的管理機(jī)制存在問題，由地方政府管理環(huán)保部門使之難以保持獨(dú)立性，建議環(huán)保形成垂直管理體系。
安徽大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)者張輝表示，落實(shí)監(jiān)督和問責(zé)，還應(yīng)推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，在環(huán)保部門推行權(quán)力清單制度，厘清責(zé)任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現(xiàn)等現(xiàn)象。通過制度安排，構(gòu)建環(huán)保工作與政府行政權(quán)力的關(guān)系，保障環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性，使環(huán)保執(zhí)法不受當(dāng)?shù)卣母缮妗?/p>
鐵拳治污，要把地方政府和環(huán)保部門的監(jiān)督、問責(zé)落到實(shí)處。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜認(rèn)為，過去的教訓(xùn)是將問責(zé)限制在內(nèi)部，問責(zé)往往流于形式。他建議，新環(huán)保法實(shí)施推進(jìn)中，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度需要吸收公眾、專家和環(huán)保社團(tuán)參加。
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