黨的十八大提出“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設放在突出地位；十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快生態(tài)文明制度建設；中共中央政治局審議通過的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出“生態(tài)文明建設事關實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標，事關中華民族永續(xù)發(fā)展，是建設美麗中國的必然要求”，明確了“四個全面”戰(zhàn)略布局下生態(tài)文明建設的重點任務、主攻方向。
中央政治局會議提出，應按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力破解制約生態(tài)文明建設的體制機制障礙。不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制是全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設的主要障礙。改革不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制，是生態(tài)環(huán)保改革從理念走向?qū)嵺`的重要切入點，是為環(huán)境保護主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。
推進我國的生態(tài)環(huán)保管理體制改革，問題諸多，任重道遠。美國生態(tài)環(huán)保管理體制經(jīng)過多年發(fā)展，最終形成了完善的生態(tài)環(huán)保管理體制，確保了將美國環(huán)境保護目標充分納入國家各項議程，其成功經(jīng)驗值得中國借鑒。
美國生態(tài)環(huán)保體制改革的特點
首先，生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革是美國環(huán)境保護工作的重要任務。
一是生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革成為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會于1996年出臺了名為“可持續(xù)的美國：未來繁榮、機會和健康環(huán)境的共識” 的美國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告。報告認為，為了促進未來的進步與發(fā)展，美國必須就環(huán)境保護承擔更多的義務，這就意味著必須對目前的生態(tài)環(huán)境管理體制進行改革，建立新的和有效的框架。可見環(huán)境管理體制改革是美國可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。
二是推進生態(tài)環(huán)保體制改革，維持高效運轉(zhuǎn)，是美國環(huán)保局的重點任務。美國環(huán)保局新任局長麥肯錫上任后在確定的優(yōu)先領域中新增了有關環(huán)境管理體制改革的內(nèi)容，以使美國環(huán)保局成為一個高效運轉(zhuǎn)的機構。可見，環(huán)境管理體制改革也是美國環(huán)保局的重點工作。
三是通過經(jīng)濟手段輔助生態(tài)環(huán)境保護體制改革。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會認為，要更好地解決環(huán)境問題，提高現(xiàn)存管理體制的效率，構建基于工作實際情況的非傳統(tǒng)管理體制非常重要。此外，應通過稅收與補貼，以及市場刺激手段等因素進行改革。為此，經(jīng)濟手段是改革的輔助因素。
其次，美國通過合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，確保環(huán)境保護目標納入國家議程。
美國合理的生態(tài)環(huán)境管理體制，最大限度地確保了環(huán)境保護目標被納入國際政治議程之中。主要體現(xiàn)在以下幾點：
一是美國環(huán)保局具有較高地位。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負責環(huán)境管理，是各項環(huán)境法案的執(zhí)行機構，其宗旨是保護人類健康與環(huán)境。局長由當選總統(tǒng)提名，經(jīng)國會批準生效。盡管美國環(huán)保局局長不是內(nèi)閣成員，但他可以參加內(nèi)閣會議，直接對總統(tǒng)負責，擁有比一般獨立部門負責人更多的權力，因此強化了環(huán)境保護在國家政治議程中的地位。
二是國家環(huán)境質(zhì)量委員會充分發(fā)揮咨詢和協(xié)調(diào)作用。環(huán)境質(zhì)量委員會是根據(jù)《美國環(huán)境政策法》設置的，設在美國總統(tǒng)辦公室下，原則上是總統(tǒng)環(huán)境政策方面的顧問，也是制定環(huán)境政策的主體。國家環(huán)境質(zhì)量委員會的職能主要有兩項：為總統(tǒng)提供環(huán)境方面的咨詢意見（咨詢作用）和協(xié)調(diào)行政機關的有關環(huán)境影響評價的活動（協(xié)調(diào)作用）。設立國家環(huán)境質(zhì)量委員會的目的是使行政部門的首腦（總統(tǒng)）掌握關于國家環(huán)境狀況的準確而全面的信息，從而使總統(tǒng)能夠就有關資源與環(huán)境的事項作出正確的決策。
三是通過實施政策環(huán)境影響評價，將環(huán)境責任轉(zhuǎn)移到每個政府機構，確保統(tǒng)一的環(huán)境保護目標。美國其他政府機構在環(huán)境管理中擔任重要角色，這不僅是因為一些部門負責某方面與環(huán)境保護相關的管理責任，而且各政府部門本身也是環(huán)境管理的對象之一，其工作需要符合國家環(huán)境保護的相關規(guī)定，充分考慮對環(huán)境的影響。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》，所有的政府部門在各自管理職權范圍內(nèi)的決策都要考慮環(huán)境影響，實施環(huán)境影響評價，并盡力理清各部門之間的環(huán)境管理責任。這一要求從政策源頭上控制了環(huán)境影響，將環(huán)境保護的責任轉(zhuǎn)移到每個政府機構身上。
四是柵欄環(huán)境管理模式與環(huán)境保護中央集權相結合。柵欄環(huán)境執(zhí)法模式是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局、州和地方環(huán)境保護部門形成柵欄的水平木板，各級環(huán)境保護部門所參與的各項計劃和政策形成柵欄的尖樁，通過各級環(huán)境保護部門的共同努力，確保全國環(huán)境保護工作的順利開展。環(huán)境保護中央集權則是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局在與州、地方環(huán)境保護部門充分合作的同時，還保留了監(jiān)督權和約束權。通過資金控制，最大限度地促使各級環(huán)境保護部門切實為環(huán)境保護工作負責。經(jīng)過多年的實踐，這種體制基本上可以保證環(huán)保標準既能保護公眾健康，又照顧到各方的利益。聯(lián)邦政府與州政府的力量平衡造就了一個強有力的監(jiān)管機制。
五是創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，將合作執(zhí)法與強制執(zhí)法相結合。上世紀70~80年代，美國環(huán)保局將執(zhí)法的重點放在對最嚴重的違法者的懲罰上，實施強制執(zhí)法并取得了巨大的成功，但隨著社會發(fā)展，也引起了企業(yè)與地方政府的不滿，弊端不斷凸顯。在此背景下，美國創(chuàng)新執(zhí)法模式，提倡環(huán)境領域的合作執(zhí)法。通過執(zhí)法檢查、談判、促進守法項目通過、提起法律訴訟等提高了企業(yè)的守法能力，緩和了環(huán)境執(zhí)法與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，還得到了地方政府、企業(yè)和公眾的大力支持，確保環(huán)境執(zhí)法的有效性。
我國深化生態(tài)環(huán)保體制改革的建議
我國生態(tài)環(huán)保管理體制的不合理問題，表面上是環(huán)境保護部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒，但究其根本，一是由于法律賦予環(huán)境保護部門的權力不清晰，橫向上涉及部門眾多，難以協(xié)調(diào)，縱向上權責關系不合理，難以統(tǒng)一，影響監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性；二是新《環(huán)境保護法》剛剛落地，依法治理環(huán)境在執(zhí)行方面還缺乏相關經(jīng)驗，導致環(huán)境監(jiān)管的權威性、執(zhí)行力不足。
根據(jù)中共中央政治局會議精神，深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動是解決當前生態(tài)環(huán)保體制改革的基本動力，是切實把生態(tài)文明建設工作抓緊抓好的關鍵。這與美國等發(fā)達國家將生態(tài)環(huán)保體制改革作為重要任務的經(jīng)驗不謀而合。為此，要做好陳吉寧部長提出的改革深水區(qū)的各項工作，應充分借鑒美國經(jīng)驗，結合我國實際情況，從以下幾方面入手：
首先，提高環(huán)境保護綜合決策、科學決策能力，確保生態(tài)環(huán)保的政策統(tǒng)一。
一是充分發(fā)揮環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會職能，強化專家隊伍，確保綜合決策。我國國家環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會，負責向政府提供環(huán)保方面科學性的決策建議，為政府環(huán)保政策的貫徹和環(huán)保規(guī)劃的實現(xiàn)提供支持，類似于美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會的咨詢職能。建議環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會通過構建多元化、專業(yè)化的專家隊伍，吸納各部門、各級政府、企業(yè)、公眾等的意見和建議，在國家有關資源與環(huán)境的事項決策時提供重要支持。
二是通過環(huán)境影響評價引導各部門行為，確保科學決策。美國通過實施政策環(huán)境影響評價，將環(huán)境責任轉(zhuǎn)移到每個政府機構，確保了各部門的科學決策。建議借鑒美國經(jīng)驗，在現(xiàn)階段做好、做實項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評，引導社會發(fā)展朝著環(huán)境友好型方向前進；中遠期，可以考慮將政策環(huán)境影響評價納入環(huán)評法中，對各部門的政策、活動進行政策環(huán)評。
其次，強化新《環(huán)境保護法》的執(zhí)行力度，剛柔并濟，在恰當時期將“合作執(zhí)法”融入“強制執(zhí)法”。
加強環(huán)境執(zhí)法能力，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在環(huán)境保護領域的重要內(nèi)容。“史上最嚴”的新《環(huán)境保護法》實施以來，雖然在全國起到了震懾作用，但是隨著執(zhí)法力度的加大，暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件時有發(fā)生。這與美國上世紀70~80年代的狀況類似。為此，應借鑒美國經(jīng)驗，在強制執(zhí)法不斷推進的同時，開始合作執(zhí)法的探索，并尋求恰當契機，大力培育環(huán)境守法理念，通過培訓、宣傳、守法項目扶持等一系列非強制性措施，增加企業(yè)的環(huán)境守法能力，既可使環(huán)境得到保護，又使企業(yè)獲得發(fā)展機會，促進政府、企業(yè)、公眾的利益融合。
第三，推動橫向生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權劃分，促進生態(tài)環(huán)保體制高效運轉(zhuǎn)。
針對生態(tài)環(huán)保體制橫向上各部門職能交叉重疊現(xiàn)象，建議借鑒美國經(jīng)驗，將提高現(xiàn)存管理體制的效率、使環(huán)境管理部門成為一個高效運轉(zhuǎn)的機構作為生態(tài)文明建設的任務之一。建議將各職能部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權盡量精簡統(tǒng)一。同時，加強各部門之間的溝通，鼓勵部門之間構建合作伙伴關系，構建一個具有類似美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會協(xié)調(diào)功能的機構，促進各部門的協(xié)調(diào)，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。
第四，下放行政審批權，保留監(jiān)督和約束權，實現(xiàn)政府服務職能與監(jiān)督職能的結合。
根據(jù)有關簡政放權、轉(zhuǎn)變職能的要求，在事權下放的同時，應最大限度地加強監(jiān)管，避免風險。應借鑒美國經(jīng)驗，在現(xiàn)有的縱向生態(tài)環(huán)保體制基礎上，下放行政審批權，保留監(jiān)督權和約束權。建議做到以下幾點：一是明確政府的服務職能，國務院環(huán)境保護主管部門應幫助地方環(huán)境保護主管部門對執(zhí)法人員進行業(yè)務能力的培訓，幫助地方提高執(zhí)法能力。二是以合作為基礎，將環(huán)境質(zhì)量與項目資金捆綁，國務院環(huán)境保護主管部門通過調(diào)整配套資金額度，對地方政府的環(huán)境保護工作形成激勵機制。三是通過立法，明確規(guī)定國務院環(huán)境保護主管部門通過建立健全規(guī)范的行政審批管理制度，監(jiān)督下放的審批權力有效實施，對地方環(huán)境保護主管部門行使監(jiān)督權（而非人事管理權）。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
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