世界各國的環(huán)境管理體制機制紛繁復雜、各具特色，并在不斷變化發(fā)展中。國外環(huán)境管理體制什么樣？體制建設有哪些新趨勢？筆者進行了如下思考。
國外環(huán)境管理體制的類型
一些國家的環(huán)境監(jiān)管機構隨著國內環(huán)境形勢的變化在改革，也有一些國家的環(huán)境監(jiān)管機構始終如一，如瑞士的環(huán)境監(jiān)管機構名稱，從1994年至今始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，下轄聯(lián)邦環(huán)境局和國家森林局等機構。挪威的環(huán)境監(jiān)管機構組成沒有發(fā)生很大的變動，但是其名稱在2014年由環(huán)境部（包括自然管理局、國家污染控制局和文化遺產局）變更為自然和環(huán)境部。綜合來看，國外環(huán)境監(jiān)管體制主要有如下類型：
（一）環(huán)境監(jiān)管職能趨向獨立和綜合。一是將環(huán)境保護機構從綜合性的大機構中獨立出來，抑或是從無到有，設立新的環(huán)境保護部門。如1994年希臘承擔環(huán)境監(jiān)管職責的相關機構為環(huán)境、計劃和公共工程部，2014年環(huán)境保護部門已從這一部門獨立出來，并命名為環(huán)境、能源和氣候變化部。冰島在1994年尚未成立專門的環(huán)境保護機構，而在2014年已成立環(huán)境和自然資源部、漁業(yè)和農業(yè)部等部門來承擔環(huán)境監(jiān)管職責。新西蘭亦是如此。
二是做大做強環(huán)境部門，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環(huán)境保護部門。1994年，加拿大有關環(huán)境與資源保護的機構包括環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會等部門；而在2014年，已整合為環(huán)境部和核安全委員會。
1994年，保加利亞有關環(huán)境與資源保護的機構主要有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農業(yè)和林業(yè)部（下設國家林業(yè)局）、經濟和能源部、核能管理局等；而在2014年，上述諸多部門已合并為環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設立環(huán)境部、礦業(yè)局和國家核安全辦公室，以對環(huán)境進行監(jiān)管；而在2014年，有關環(huán)境保護的職能已由環(huán)境部統(tǒng)一行使。1994年，波蘭已設立環(huán)境部、環(huán)境監(jiān)察總局、能源管理局；而在2014年，統(tǒng)一合并到環(huán)境部之中。值得注意的是，以前單獨設立環(huán)境保護執(zhí)行或者監(jiān)察機構的國家，大部分已將其合并到環(huán)境保護部門之中，實行管理、執(zhí)法和監(jiān)督的三權合一。
（二）環(huán)境保護和其他臨界領域監(jiān)管職能趨向合并。一是遵循管理效率原則，將狹義的環(huán)境保護和自然保護結合起來，但是突出個別重要自然資源的保護。如1994年德國的環(huán)境保護相關機構包括聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部，聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部；2014年，上述機構除了維持聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部的機構名稱不變以外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部吸收建設職能并更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部。
據推測，將建設職能納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部，可能和德國建設活動減少有關。
二是疆域較小且經濟社會發(fā)展比較穩(wěn)定的國家，結合國內環(huán)境管理成熟程度與環(huán)境問題的復雜性，將環(huán)境保護部門與其他部門整合。如1994年，西班牙相關的機構為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農業(yè)、漁業(yè)和食品部；而在2014年整合成農業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設立了專門的環(huán)境部，而在2014年，卻已經和其他部門合并成為環(huán)境、領土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨立的環(huán)境部，但是在2014年和其他部門合并整合成為農業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設立住房、體育和環(huán)境部，農業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部；而在2014年已整合成為基礎設施和環(huán)境部。此外，疆域廣闊的澳大利亞也采取這種模式，1994年成立環(huán)境和水資源部，在2014年把人口、社區(qū)等監(jiān)管職能納入進來，成為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部。
三是基于環(huán)境問題的復雜性和跨區(qū)域性，在中央政府內設立由政府首腦牽頭的部際委員會。如意大利設有環(huán)境問題部際委員會，日本曾設立公害對策審議委員會。各國所設立的部際委員會的職權主要包括制定環(huán)境保護政策、協(xié)調各部環(huán)境資源保護職能和行動等內容。
（三）環(huán)境保護職能趨向分散。一是將一些特色或者重要領域的監(jiān)管部門從環(huán)境保護部門獨立出來。主要表現為：其一，核安全監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管。如1994年美國的環(huán)境與資源保護機構包括環(huán)境保護署和能源部；而在2014年，除了保全這兩個機構之外，還有已設立的聯(lián)邦核管會。1994年，法國的環(huán)境監(jiān)管機構為環(huán)境部和國家公園管理局；而在2014年環(huán)境監(jiān)管機構不僅有前述兩個部門合并成立的生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，還包括獨立成立的核安全局。1994年，英國的環(huán)境監(jiān)管機構有英格蘭環(huán)境部、北愛爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農業(yè)、漁業(yè)和食品部等部門；而在2014年，核監(jiān)管辦公室已經獨立，環(huán)境部和其他部門合并成為環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部。日本1994年的機構名稱為環(huán)境廳（包括氣候變化）、農林水產省和厚生勞動省；而在2014年，環(huán)境廳早已升格為環(huán)境省，農林水產省和厚生勞動省的名稱沒有改變，核安全監(jiān)管委員會作為單獨監(jiān)管部門已經成立。韓國也是如此，1994年，其環(huán)境監(jiān)管機構包括環(huán)境部、國土海洋部、農水產食品部；而在2014年，國土海洋部已經拆分成國土交通部和海洋水產部，農水產食品部演變成農林畜產部，并獨立設立了核安全與保安委員會。其二，將能源監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管，如立陶宛于2014年在環(huán)境部之外增設能源部。
二是將生態(tài)保護、自然資源和狹義的環(huán)境保護相區(qū)別，分別成立機構，如俄羅斯除了設立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術與核能監(jiān)督總局。
三是把環(huán)境和自然資源整合到相關的領域甚至不同的部門之中。如1994年，愛爾蘭的環(huán)境監(jiān)管相關機構為環(huán)境部，農業(yè)、食品和林業(yè)部；2014年，上述機構職權已經由以下3個部門分擔：環(huán)境、社區(qū)和地方事務部，農業(yè)、海洋和食品部，通訊、能源和自然資源部。
環(huán)境監(jiān)管體制機制發(fā)展趨勢
綜合以上分類可以看出，無論哪種分類，都與國家的疆域面積、產業(yè)結構、人口數量和政治體制密不可分。總的來說，環(huán)境監(jiān)管體制機制的發(fā)展具有以下趨勢：
一是機構領導高配。在一些環(huán)境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任此機構的主管領導，因此機構的級別可能比一般部門的權限更大或更有權威。
二是成立綜合監(jiān)管機構。當前，環(huán)境監(jiān)管體制機制的主流發(fā)展趨勢有二：其一，將狹義的環(huán)境保護和生態(tài)保護相結合，成立綜合監(jiān)管機構；其二，將自然資源、林業(yè)、農業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關的領域相結合，成立綜合監(jiān)管機構。也就是說，雖然各國的機構設置各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護與自然資源分別由一個機構統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機構設置趨勢。
三是重要領域需要單列或合并設置。當前，世界各國普遍將核安全監(jiān)管作為一個相對獨立的部分進行設置，普遍采取設置單獨監(jiān)管機構的模式。同時，就氣候變化應對而言，其主流趨勢主要是采取與狹義環(huán)境監(jiān)管合并的方式。
四是大都采用統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責的模式。以日本為例，日本設立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在十幾個省廳中設立了具有一定職權的環(huán)境保護機構，比如在厚生省設立環(huán)境衛(wèi)生局，在通產省設立土地公害局，在運輸省設立安全公害課等。美國除在總統(tǒng)執(zhí)行署設立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內務部、商業(yè)部、運輸部、陸軍部設立了有關的環(huán)境管理機構。這些機構分工負責其專業(yè)領域內的環(huán)境保護問題，比如陸軍部中的工程兵司令部負責疏浚和填埋物質排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準則為處理場制定規(guī)格。
五是不斷擴大環(huán)境監(jiān)管范圍。許多國家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構對各類環(huán)境保護區(qū)實行統(tǒng)一管理，對轉基因生物和外來物種實行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國已專門成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農業(yè)部和國防部等10個部門組成的外來入侵物種管理委員會，制定了全國外來物種入侵防治計劃。 在丹麥，轉基因生物的使用、在環(huán)境中釋放以及上市銷售均由環(huán)境與能源部主管，相關申請由其批準；食品、農業(yè)和漁業(yè)部及衛(wèi)生部等部門參與動物和人體等方面的風險評估。在挪威環(huán)境保護監(jiān)管部門的職責中，包括本國履行《生物安全議定書》和歐盟生物安全指令等事務的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調。為此，挪威還設有專門的辦事機構。
六是建立健全區(qū)域環(huán)境合作機制。在監(jiān)管機制方面，有的區(qū)域和國家側重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機制。以美國為例，美國國內的州際環(huán)境合作，主要是通過州際協(xié)議來實現，通過制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問題，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。
作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
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