水是生命之源，是人類(lèi)的生命線，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。我國(guó)人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，如何在資源貧乏、污染嚴(yán)重的脆弱生態(tài)系統(tǒng)中推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？
供職于國(guó)家發(fā)展改革委環(huán)資司的楊尚寶博士之前在新加坡學(xué)習(xí)時(shí)，認(rèn)識(shí)了《新加坡水故事：城市型國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展》作者塞西莉亞·托塔哈達(dá)、阿斯特·K·彼斯瓦斯?！缎录悠滤适拢撼鞘行蛧?guó)家的可持續(xù)發(fā)展》一書(shū)介紹了新加坡自1965年規(guī)劃、管理、開(kāi)發(fā)和治理水環(huán)境的進(jìn)程。據(jù)介紹，在獨(dú)立之初，新加坡的用水完全依賴(lài)馬來(lái)西亞的供給，水的自給自足被視為天方夜譚，但半個(gè)世紀(jì)之后，新加坡不僅解決了最基本的水安全問(wèn)題，而且成功躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列，其水資源管理也躍升到世界最佳水準(zhǔn)。
楊尚寶博士認(rèn)為，《新加坡水故事：城市型國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展》一書(shū)有助于全面了解新加坡水資源戰(zhàn)略和實(shí)施，對(duì)我國(guó)具有借鑒意義，為此，他翻譯了該書(shū)，并由中國(guó)計(jì)劃出版社出版。本文將摘編該書(shū)部分內(nèi)容，以饗讀者。
1965年，新加坡自馬來(lái)西亞獨(dú)立出來(lái)，不得不面對(duì)這樣一個(gè)事實(shí)：沒(méi)有天然資源，供水幾乎完全依賴(lài)馬來(lái)西亞。為確保新加坡的水資源能夠滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)和多樣化的需求——即不斷增長(zhǎng)的人口、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、一個(gè)健康舒適的環(huán)境，新加坡政府因地制宜地制訂了開(kāi)發(fā)和管理水資源的戰(zhàn)略。
總的來(lái)看，在早期發(fā)展階段，新加坡試圖通過(guò)加強(qiáng)本地的生產(chǎn)能力和水體清潔來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源的自給自足。集水區(qū)域和水庫(kù)的建設(shè)與擴(kuò)張，最大限度地促進(jìn)了對(duì)雨水和內(nèi)陸水的保護(hù)。而后期的政策是，通過(guò)保護(hù)稀有資源及促進(jìn)社會(huì)凝聚力和歸屬感使水資源更加貼近民眾生活。
早年：工程“強(qiáng)”上馬“強(qiáng)”執(zhí)行法律
新加坡內(nèi)陸蓄水量的形勢(shì)不容樂(lè)觀，而同時(shí)經(jīng)常性的干旱和洪澇也給人民帶來(lái)困苦，并阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。1969年12月，洪水造成人員死亡并造成430萬(wàn)美元（1969年的價(jià)格水平）的損失。新加坡政府開(kāi)始在6900公頃的洪水易發(fā)區(qū)內(nèi)（約占當(dāng)時(shí)島內(nèi)主要面積的12.75%）修建排水系統(tǒng)，并在低洼地區(qū)實(shí)施防洪措施，以解決這個(gè)問(wèn)題。
但在新加坡獨(dú)立后的最初幾年，資金缺乏限制了與水管理相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)在防洪問(wèn)題上，時(shí)任新加坡法律和國(guó)家發(fā)展部長(zhǎng)的E.W.Barker提到，資金是排水系統(tǒng)建設(shè)和泵站安裝的一個(gè)限制因素。盡管財(cái)政拮據(jù)，但是許多排水和防洪項(xiàng)目都被批準(zhǔn)通過(guò)，如第一期武吉知馬緩洪項(xiàng)目、城市再生排水項(xiàng)目、雙溪加冷改進(jìn)項(xiàng)目、甘榜景萬(wàn)岸和實(shí)乞納改進(jìn)項(xiàng)目、雙溪黃埔混凝土襯砌項(xiàng)目。有限的預(yù)算要求公共工程部的工程師們運(yùn)用創(chuàng)新和靈活多樣的方法來(lái)完成工程。例如，用于從梧槽河上游武吉知馬集水區(qū)到雙溪烏魯班丹700公頃的雨水分流項(xiàng)目，只用了700萬(wàn)美元的小預(yù)算就完成了。
從新加坡作為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家伊始，島上水資源的弱點(diǎn)就迫使政府采取相關(guān)的策略來(lái)控制水污染，包括從數(shù)量和質(zhì)量上維護(hù)、加強(qiáng)、提高和重復(fù)使用水資源。新加坡政府認(rèn)識(shí)到土地利用、化學(xué)品、毒素、空氣污染和廢水對(duì)水資源的影響，為了避免這些行為和物質(zhì)污染水資源，需要制訂嚴(yán)格的法律并嚴(yán)格執(zhí)行。1970年，為了增強(qiáng)對(duì)于環(huán)境的責(zé)任感并給予充分的政治支持，時(shí)任新加坡總理李光耀將第一個(gè)環(huán)境機(jī)構(gòu)——防污染部門(mén)（APU）納入他的直接管轄之內(nèi)。李光耀不僅青睞嚴(yán)厲的法律，而且要確保它們能夠被嚴(yán)格地執(zhí)行，那些年來(lái)就是利用“命令和控制”這個(gè)工具來(lái)控制污染的。盡管專(zhuān)家因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)效率低下而不主張采用這樣的措施，但新加坡還是在環(huán)境因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間保持了平衡，避免了許多發(fā)展中國(guó)家因“不惜一切代價(jià)吸引外資”的政策而對(duì)環(huán)境造成的破壞。與之對(duì)應(yīng)的，很多與環(huán)境相關(guān)的法律制訂出來(lái)。其中，《水污染控制和排水法規(guī)》于1975年頒布。它的首要原則是，盡可能地將污水排放至下水道中，并且監(jiān)測(cè)和管制其水質(zhì)。該法規(guī)的第四部分主要是針對(duì)內(nèi)陸水域（河流、溪流、湖泊或池塘）的水污染，并對(duì)“向內(nèi)陸水域排放任何有毒物質(zhì)，從而可能造成環(huán)境危害的行為”進(jìn)行懲處。1976年的《工業(yè)廢水法規(guī)》中規(guī)定，水污染控制和排放局局長(zhǎng)的職責(zé)是確保工業(yè)廢水只能排放到下水道中。自獨(dú)立以來(lái)，新加坡花了近50年的時(shí)間來(lái)實(shí)施這些監(jiān)管措施。
中期：第一個(gè)水資源的總體規(guī)劃
上世紀(jì)70年代，新加坡政府不愿意繼續(xù)依賴(lài)進(jìn)口水，因此計(jì)劃興建另外的集水區(qū)（指收集水的自然流域或人為的集水設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)）。預(yù)計(jì)集水區(qū)竣工后，可以滿(mǎn)足50%的國(guó)內(nèi)總用水量需求。在1971年，在新加坡總理辦公室下成立了一個(gè)水資源規(guī)劃部門(mén)，用以評(píng)估擴(kuò)大供水的范圍和可行性。根據(jù)該部門(mén)對(duì)常規(guī)和非常規(guī)水資源的研究，1972年起草了第一個(gè)水資源的總體規(guī)劃，該規(guī)劃成為指導(dǎo)新加坡長(zhǎng)期水資源發(fā)展的藍(lán)圖。這個(gè)文件列出了一系列行動(dòng)方針，確保當(dāng)?shù)毓┧亩鄻踊统浞中?，以滿(mǎn)足未來(lái)預(yù)計(jì)的需求。該文件還規(guī)劃在繼續(xù)采用水回用和海水淡化措施的同時(shí)，建立城市化集水區(qū)。
規(guī)劃認(rèn)為每個(gè)主要集水區(qū)應(yīng)配有單獨(dú)的排水系統(tǒng)，就可以達(dá)到節(jié)約供水的目的。在開(kāi)始進(jìn)行排水和污水工程規(guī)劃時(shí)，應(yīng)先重點(diǎn)考慮工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及采砂中所排廢水的最大化回收利用和污染控制。該規(guī)劃還包括設(shè)置釋放更多的土地作為一個(gè)重要目標(biāo)，即在既不吸引投資也不利于開(kāi)發(fā)的洪澇易發(fā)區(qū)減輕災(zāi)害。同樣，在主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域建有污水處理廠，并在處理廠周邊預(yù)設(shè)合適的土地和緩沖區(qū)域。
1972年，隸屬于當(dāng)時(shí)新成立的環(huán)境部的渠務(wù)署開(kāi)始組建，該部門(mén)的主要任務(wù)是確保有效的排水系統(tǒng)建設(shè)而保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、提高社會(huì)公眾的健康水平以及防止和減緩洪澇災(zāi)害。同年，一個(gè)綜合性的排水總體規(guī)劃制定并實(shí)施。在接下來(lái)的25年內(nèi)，渠務(wù)署共建造了價(jià)值約20億美元的項(xiàng)目。
除了集水區(qū)建設(shè)，還有就是廢水利用。在20世紀(jì)70年代新加坡提出了污水處理總體規(guī)劃（后更名為廢水總體規(guī)劃），該規(guī)劃把新加坡劃分成6個(gè)廢水集水區(qū)域，每個(gè)區(qū)域配有一個(gè)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的集中性水回收廠（即廢水處理廠）。該污水系統(tǒng)基于“分流制”的原理，把地下排水網(wǎng)絡(luò)收集的廢水匯集到處理廠中，而雨水和地表水則通過(guò)明渠排到了河流和水庫(kù)中。
1968~1973年和1973~1978年兩度的投資方案為建設(shè)該系統(tǒng)提供了所必需的資金支持。之后該系統(tǒng)的費(fèi)用通過(guò)成本回收制度對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)。建設(shè)這個(gè)龐大的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施投入了巨大的人力和物力，但該設(shè)施極大地?cái)U(kuò)大了現(xiàn)代衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的覆蓋面，幾乎實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。在接下來(lái)的20年內(nèi)，新加坡不再使用蹲式公共廁所和露天排便了。
另外，隨著城市化的不斷推進(jìn)，下水道修復(fù)的老式露天開(kāi)槽法不但耗時(shí)而且也會(huì)給公眾帶來(lái)不便。20世紀(jì)80年代初，為了解決這些困難，新加坡公用事業(yè)局提出了采用“非開(kāi)挖”技術(shù)，該技術(shù)可以節(jié)約大量的時(shí)間和成本，也可降低對(duì)公共設(shè)施的破壞程度。與此同時(shí)，城市集水區(qū)也開(kāi)始進(jìn)行施工建設(shè)，其中污水泄漏被認(rèn)為是對(duì)水域觀光和娛樂(lè)的一個(gè)主要威脅，這使得公用事業(yè)局又開(kāi)始尋找更新的技術(shù)和更好的下水道修復(fù)法。
后期：使水資源牢牢根植于新加坡都市風(fēng)格中
到了1989年，上一階段規(guī)劃之下大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)完成了，這些基礎(chǔ)設(shè)施滿(mǎn)足了日益繁榮的城市需求。水域變得干凈了，新加坡河流發(fā)展計(jì)劃也在1985年前后實(shí)施。大多數(shù)國(guó)民住進(jìn)了住建發(fā)展局建設(shè)的高層公寓中，充分享有自來(lái)水和現(xiàn)代衛(wèi)生服務(wù)。
通過(guò)保護(hù)稀有資源及促進(jìn)社會(huì)凝聚力和歸屬感使水資源更加貼近民眾生活，是此后一段時(shí)期新加坡政府在水資源管理上的著力點(diǎn)。
1997年，新加坡調(diào)整水價(jià)，這一調(diào)整不僅涵蓋生產(chǎn)和供應(yīng)的全部成本，而且也反映出了其他可替代資源的高成本。這就給公眾一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，并開(kāi)始鼓勵(lì)采用節(jié)約用水的技術(shù)方案。所有非民用樓宇要求安裝自動(dòng)延遲關(guān)閉的水龍頭和恒流調(diào)節(jié)器等節(jié)水設(shè)施。自1992年以來(lái)，新加坡所有新建的公寓都安裝低容量的沖廁水箱（每次排放3.5~4.5升）；從1997年開(kāi)始，所有新建建筑物都必須安裝這種沖廁水箱。
城市的快速發(fā)展以及對(duì)生活質(zhì)量和娛樂(lè)的重視，給人的印象是對(duì)水問(wèn)題的迫切關(guān)注已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，更注重美觀性。這使得水資源牢牢根植于新加坡都市風(fēng)格中，成為新加坡水資源管理的理念之一。例如，在將新加坡河打造成一條“歷史和休閑之河”的同時(shí)，新加坡城市重建局開(kāi)始對(duì)濱海灣和加冷內(nèi)灣進(jìn)行規(guī)劃，以便整合這兩個(gè)地區(qū)水域及濱海的發(fā)展。與此同時(shí)，1985年的“新加坡河規(guī)劃”針對(duì)島內(nèi)三個(gè)都市的水域資源（約265公頃），繪制出了一個(gè)全面的規(guī)劃。在探尋更為有效地利用水資源作為城市設(shè)計(jì)特點(diǎn)的進(jìn)程中，“城鄉(xiāng)一體化”是一個(gè)重要的理念。加冷內(nèi)灣——一個(gè)被克勞福德（Crawford）、康平武吉士和體育場(chǎng)環(huán)繞的水域，也是遵循“城鄉(xiāng)一體化”的理念來(lái)進(jìn)行城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)的。
最后，回顧新加坡土地利用和水的可持續(xù)發(fā)展歷程，可以得出如下結(jié)論：全面的陸地水資源管理已使新加坡處于安全、自給自足和可持續(xù)發(fā)展的軌道之上。
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