湘江水質再次引起公眾關注。湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著眾多難以名狀的無力與有力，雖然經過了無數次的曝光和詰問，但仍以超常的分量挑戰著湖南轉型的決策水準與公共能力。
3年之前，湖南鐵腕治理洞庭湖：短短一年內，湖區周邊的236家造紙企業關停234家，15日內，洞庭湖水質恢復到三類水質，整治立竿見影，坊間一片喝彩。
而湘江全流域的治污風暴比洞庭湖治理還早一年啟動，但時至今日，作為湖南的母親河，湘江何以如此脆弱甚或不堪一擊？本報“兩型拾問”記者對話湖南環保廳廳長蔣益民，發現湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著眾多難以名狀的無力與有力，雖然經過了無數次的曝光和詰問，但仍以超常的分量挑戰著湖南轉型的決策水準與公共能力。
湘江“治理元年”
2006年10月，北京。首都青年記者編輯協會舉辦的一次可持續發展研討會上，本報記者與《中國水危機》作者、環保NGO組織——公眾與環境研究中心主任馬軍不期而遇。
彼時，馬軍主持開發的國內首個公益性的水污染數據庫——“中國水污染地圖”剛剛出爐。得知記者來自湖南，馬軍熱心地打開筆記本指給記者看：在水污染地圖的流域污染物排名中，湘江流域的汞、鎘、六價鉻、鉛這幾種重金屬的排放量都位居全國首位，砷排放量名列第二，僅次于甘肅。
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“湘江的污染已有幾十年歷史，上游金屬礦的開采和冶煉，造成重金屬超標，這些年問題開始加劇。”馬軍說，“由于重金屬在自然界難以降解，隨著其逐漸的累積，今后污染的風險會一天天加大，即使減少排放，但過去累積的風險不會在短期內消除，而在局部地區它已經累積到爆發的程度。”
換句話說，表面平靜風光的湘江里面隱藏著大量的“定時炸彈”，時刻都有爆發的可能。
據后來統計，2006年一年之內，湖南大小環境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達17起，數字駭人。
但在省環保廳廳長蔣益民看來，當時頻頻爆發的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，因為2006年一系列污染事件催生了一輪輪針對湖南環境污染問題的行政執法風暴，特別是拉開了湘江治理的實質性大幕，并延續至今。
同樣是2006年，周強調任湖南。今年6月8日，在以“轉變經濟發展方式”為議題的省委常委專題會議上，升任省委書記已1個多月的周強回憶起2006年，也毫不回避“那是一個困難的年頭”。
2006年正是國家“十一五”規劃的第一年，國家首次將節能減排作為政府考核的硬指標。而那一年，湖南城鎮生活污水處理率為18%，在全國排列倒數第二。環保部毫不留情地指出，按照這樣一個水平，湖南“十一五”時期根本不可能完成COD減排任務（COD為化學需氧量，是水中有機物消耗氧的含量，是反應廢水污染程度的重要指標之一），并將成為全國唯一一個完不成COD減排任務的省份。當時省委省政府分析形勢后，決定背水一戰，借錢投資，投入100多個億啟動城鎮污水處理建設三年行動計劃。
說起這個“背水一戰”，周強頗感欣慰：前四年湖南COD減排52%，隨著62家污水處理廠的建設完成，今年完全有能力減排48%，實現減排目標。
“從某種程度上說，2006年是湘江治理的元年”，據媒體報道，一位分管省領導曾這樣對記者說。
與地方保護主義的較量
“治污體制不改，花更多的錢可能也是枉然。”許久以來，相關部門和很多專家都在尋找中國治污的破解之道。
在中國，環境治理遭遇著各種各樣的瓶頸。從污水治理而言，就面臨著“九龍治水”的戲劇性尷尬：各個職能部門各自分管水資源的某一方面，如水利部門負責水量調度，環保部門負責水污染治理，農業部門負責水生生物保護，林業部門負責濕地資源的保護，由此造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，以及責任的不明晰。水資源本來是一個整體的相互聯系相互依賴的生態系統，人為將其分割，勢必造成整個鏈條的斷裂。而湖南在處理出現的水污染事件上，多多少少也存在著這些問題。
但對于1995年就進入省環保局（注：2009年7月起升格為省環保廳），當了8年多環保局長的蔣益民來說，這還不是最無奈的問題。“因為從前幾任省長起就一直對湘江治理問題比較重視，對各個部門之間的職責也做過比較明晰的確定和溝通。”加上蔣益民本人在環保戰線工作已多年，在治水問題上與其他部門的溝通和合作也一直比較順利。
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但蔣益民的“心病”在于環保執法與地方保護主義的較量。在頻繁發生的污染事故背后，經常看到環保部門與地方政府的博弈，結果又常常是地方政府背靠著“有利地形”而占據上風。“一些貧困落后的縣市，無論是縣市領導還是環保局長，都很難正面暢通，他們的環保措施到不了位，該查處的不查處，該落實的不落實，甚至包庇違法企業，這常常讓我感到苦惱。”蔣益民禁不住嘆氣。
今年8月4日，永州市東安縣大江口鄉唐國平等一行8人來到省環保廳，反映當地安太錳業公司的環境污染問題。據唐國平反映，安太錳業公司自2004年成立，環境污染問題長期存在，廢水、廢氣和粉塵污染對當地居民生產生活構成極大危險，村民們多次向當地政府和環保部門投訴，卻一直沒有得到妥善解決。更為嚴重的是，6月27日，當地村民將這一情況向上級環保部門投訴，7月19日該公司組織地方地痞流氓將上訪人打傷，上訪人生命健康受到極大威脅。
“粗放式的生產方式在一定時期內還將在湖南廣泛存在，影響人民群眾的污染問題還會較為普遍，但少數地方基層對這些問題依然沒有引起重視，往往釀成一些不穩定的社會問題。”蔣益民得知情況后，責成省環境監察總隊當晚立即趕赴東安縣，就安太錳業公司環境污染問題展開獨立調查和核實。結果發現投訴的污染情況屬實，省環境監察總隊立即對安太錳業下達行政處罰，并建議東安縣政府對安太錳業公司實施停產整治。
“區域限批”的殺手锏
如果說，在現行財稅體制下，地方財政嚴重依賴地方大工業項目稅收，導致基層領導干部對環境保護有些漠然。那么，有沒有一種方法，將地方政府的經濟增長這根神經直接跟環境保護掛鉤呢？
今年6月18日，省環保廳向全省環保系統發出通報，暫停耒陽市除環境污染治理項目以外的建設項目環境影響評價文件審批，暫停安排耒陽市環保專項資金，由主管副省長約談耒陽市人民政府主要負責人。這是湖南對縣市級人民政府做出的史上最嚴厲的環境處罰。
“區域限批”，是一種被環保工作人員視為“殺手锏”、被許多地方官員稱為“連坐”的處罰制度。如果一家企業或一個地區出現嚴重環保違規事件，環保部門有權暫停這一企業或這一地區所有新建項目的審批，直至該企業或該地區完成整改。如果遭遇“區域限批”，該地區的經濟發展將“欲速則不達”。
2007年1月10日在國家環保總局第三次“環評風暴”中，河北唐山、山西呂梁、貴州六盤水、山東省萊蕪４個行政區域和大唐國際、華能、華電、國電四大電力集團除循環經濟類項目外的所有建設項目，都被國家環保總局停止審批。這是“區域限批”首次運用，并取得了明顯效果。2007年4月，湘潭縣因為對湘江流域一家企業越權審批成為湖南“區域限批”的首個以身試法者，之后長達半年多時間，湘潭縣所有項目一律不批。而這一次，耒陽遭受此次處罰的原因在于“對群眾信訪和重金屬污染隱患處置不力”。
建設項目一律不批，這給靠投資拉動增長的縣域經濟無疑是致命一擊，卻也極大提高了地方政府的辦事效率。
收到限批禁令后，耒陽市對轄區內非法排污企業及落后產能企業進行地毯式清理，同時出臺規定，將環保工作納入年終目標管理考核范圍。僅僅花了2個月，耒陽共對60個排污企業進行了整治，取締和淘汰46個企業，整改5個企業，對2010年底應予淘汰的9家企業制定了切實可行的淘汰方案，確保年底淘汰到位。9月3日，省環保廳發函，解除對耒陽市建設項目區域限批，恢復環保專項資金安排。
不得不說，“區域限批”是一把利劍，而省環保廳已把這把利劍用過多次。為了改變化學需氧量減排滯后的狀況，全省各級實施了減排目標“四掛鉤”政策。如因減排工作受到湖南省區域限批的永州市，對化學需氧量減排目標落后的東安縣涉及水污染的項目實施了區域限批，對二氧化硫減排目標落后的零陵區涉及大氣污染的項目實施了區域限批，對不能按期完成污水處理廠建設任務的縣區，每延遲完成一天處罰1萬元，其中5％由縣區領導個人承擔。
省委省政府8月12日出臺的《關于加快經濟發展方式轉變推進“兩型社會”建設的決定》也指出，把環評審批和環保“三同時”制度作為企業登記成立的前置條件。
“環保應該成為轉變發展方式中的‘閘門’和‘調節閥’，經濟社會發展應該由‘環境換取增長’向‘環境優化增長’轉變，無論是重點流域、區域、城市的污染治理，還是建設項目環評審批，還是限期治理、關停取締排污企業，都是為新型工業化項目提供環境容量的支撐。”蔣益民說。
廳長訪談：
“一些地方包庇違法企業，這讓我苦惱”
瀟湘晨報：生態環境建設是構建和諧湖南改善民生的重要組成部分，環境保護是宏觀經濟調控的重要手段和經濟社會發展的四條底線之一。作為省環保廳廳長，在以“壯士斷腕”的決心抓環保工作的同時，你是否也有過無力感？你認為湖南環保工作的“有力”和“無力”分別是什么？
蔣益民：近年來，湖南的環保工作在促進發展方式轉變上做了大量工作，也取得了許多明顯成效。“十一五”以來，全省完成工程減排項目796個，結構減排項目764個，管理減排項目21個。我們開展了洞庭湖造紙企業污染整治，關停了環洞庭湖234家造紙企業，實現了湖泊水質變清、生態環境改善、造紙產業升級的目標，對環洞庭湖區外達不到產能和環保要求的583家企業實施停產整治。同時我們實施了湘江水污染綜合整治，截至去年底，完成整治項目1269個。
整體而言，湖南的環保工作沒有太大的問題，如果要說無力感，就是一些貧困落后的縣市，無論是縣市領導還是環保局長，很難正面暢通，環保措施到不了位，該查處的不查處，該落實的不落實，甚至包庇違法企業，這常常讓我感到苦惱。而出現這種情況的主要原因在于環保部門不是直管，而是由當地政府主管，省環保廳只能作一些業務指導。
瀟湘晨報：湖南對重污染行業建設項目實施了部門聯合審批制度，重大招商引資項目實行環保“一票否決”、區域限批等，這些制度在實施過程中有哪些具體案例？產生了哪些影響？
蔣益民：湖南實施了環境保護前置審批制度，把環評審批和環保“三同時”制度作為對企業供水、供電、辦理建設許可證、土地使用證、生產許可證、營業執照、銀行信貸等各種證照或登記的前置條件，換句話說，一個項目如果沒有通過環評許可，銀行不貸款，國土不征地，工商不辦執照，發改委不備案，電力不供電。這一點在省市一級做得非常好，幾乎沒有例外。
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另外，我們對未完成污染減排任務、區域沒有環境容量、逾期未完成治理任務、環境違法行為嚴重以及當地政府和環保部門不履行職責導致區域環境質量惡化的縣市區，實行了“區域限批”制度。
今年完成48%減排任務沒問題
瀟湘晨報：COD減排“十一五”前四年只完成52%，今年必須一年內完成48%。造成湖南COD減排滯后的原因是什么？一年完成48%可能嗎？今年只剩三個多月了，怎么確保完成任務？
蔣益民：造成湖南COD減排滯后的原因主要有兩個：一是增量太快，其實湖南每年COD減量在全國都排在前列，因為湖南通過洞庭湖和湘江治理，取得了明顯成效，COD減量很大。但因為增量太快，湖南GDP增長和城鎮化增速都位于全國前列，所以COD減排相對滯后。第二是湖南的污水處理到現在才形成能力，以前湖南污水處理能力很低，2008、2009年流域內建成49家污水處理廠，目前基本運行正常。要求今年建成的13家城市污水處理廠，目前已有12家建成投入試運行，1家基本建成，流域內基本實現縣城以上生活污水處理設施全覆蓋。今年下半年，隨著湖南污水處理廠陸續建成，具備污水處理能力，所以湖南完成十一五COD減排任務沒有問題。
瀟湘晨報：湘江流域水污染綜合整治三年計劃，目前已接近尾聲，三年計劃有哪些成果，它能否解決湘江的根本性問題特別是湘江的重金屬污染問題？湘江重金屬污染治理已提升到國家層面，重金屬污染治理能否還市民一個清潔的母親河？
蔣益民：湘江流域水污染綜合整治三年計劃取得了很大成效，重金屬排放大大減少，湘潭到長沙湘江段水質兩年多來都沒有出現過超標現象?，F在湘江重金屬污染治理已提升到國家層面統籌謀劃，主要是解決遺留問題，比如湘江流域被重金屬污染的土壤和底泥等。這也為湘江治理重金屬污染帶來了難得的歷史機遇。
“特殊時期還加密監測湘江水質”
瀟湘晨報：湖南在處理水污染事件上是否也存在“九龍治水”問題？環保與其他部門如水利、農業、林業、海事等如何突破體制障礙共同治理湘江？
蔣益民：在國家層面，地區存在著“九龍治水”這樣的問題和矛盾湖南這方面問題不是很大，從前幾任省長開始，就明確了幾個部門的職責，而我本人在環保戰線呆的時間比較長，所以在處理這些問題上比較順利。
瀟湘晨報：6年前我采訪您時，您就曾說湘江治理上游市長要對下游水質負責。這些年來，湘江市長們有沒有真正履行這種負責制？
蔣益民：“上游對下游負責”是我們這些年一貫堅持的原則，實施得比較好。每個月我們都要檢測水質，特殊時期還加密監測，當下游水質超標時會向上游報警。今年6月份，湘江支流上耒陽的水質超標，我們就對其進行了區域限批、不安排環保經費，最近才剛剛解除限批禁令。
專家觀點：
提倡公眾和民間組織參與環保
趙章元中國環境科學研究院研究員，中國環境科學研究院湖泊環境研究室和近海環境研究室主任。
我國工礦企業多年來采取粗放型生產方式，致使環境污染不斷加劇。盡管近年來國家加大環境治理力度，但依然隱藏著某種不可忽略的重大環境污染問題。尤其是我國地下水污染，對廣大民眾的健康狀況存在著較大影響。
環保應提倡公眾參與。公眾來監督，替政府把關。動員公眾監督污染企業向外排污了沒有，排放的污染物達標了沒有，如果不達標，我就能控告你。此外，還應該寄希望于民間組織、NGO。事實上國外很多環境問題都是NGO組織實施的，且作用顯著。湖南湖北試點兩型社會建設，是否也可以考慮在動員民間組織力量上做些文章。
而從現實需求來看，“兩型”社會要求我們以最少的資源消耗獲得最大的經濟效益和社會效益。隨著經濟發展，新的社會中間層逐漸形成，公眾參與和志愿者行為已經成為可能，政府作為職能的讓渡者和民間組織作為社會職能的承接者也為社會整合提供了條件，降低了政府維持社會秩序的成本。
另一方面，面對社會的高度分化和激烈的競爭，多元化的利益主體也迫切需要新的組織形式來維護自己的利益。維持社會機體的協調和統一，需要每個社會組織根據自己扮演的角色來履行各自的功能和充分發揮各自的作用。而民間組織在滿足人們需求和解決社會問題等方面則起到了政府和市場不可替代的作用。
很容易造成環保局為企業“站崗”
我國環保職能部門的管理并不是縱向管理，由當地政府負責發工資，這直接造成了地方環保部門附屬于當地政府之下，失去了獨立權。政府為了當地經濟增長，很容易造成環保局為企業“站崗”的局面。這個管理機制的改變是根本，否則當地環保即使發現問題，執法能力上也很弱，現在全國很多地方都是如此，不止湖南。（記者：儲文靜）
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