早在19世紀末至20世紀初，歐美國家就開始重視流域水環(huán)境的綜合治理，但早期的流域治理僅限于防洪、供水、航運等單一目標(biāo)。20世紀50年代以來，隨著流域經(jīng)濟快速發(fā)展和人口劇增，人類對流域水資源利用和水環(huán)境破壞的強度不斷加大，流域水污染控制與治理逐步成為流域治理的重要內(nèi)容。進入20世紀90年代，以流域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理得到越來越多管理者和科學(xué)家的重視，強調(diào)全流域自然與人文各要素的綜合治理是實現(xiàn)流域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的前提和條件。
國外流域水環(huán)境綜合治理發(fā)展的歷程
以流域水資源的綜合利用為目標(biāo)的治理階段
工業(yè)革命發(fā)生后，西方國家工業(yè)和人口的快速增長，水資源需求激增導(dǎo)致水資源短缺現(xiàn)象嚴重，協(xié)調(diào)水資源供需一度成為流域治理的重要內(nèi)容。隨著科技進步和認識水平的提高，自20世紀30年代起，逐步開始了以水資源調(diào)配、水土保持、洪水災(zāi)害治理、航運、發(fā)電和旅游等為目的的多目標(biāo)統(tǒng)一規(guī)劃。在這一階段，世界各主要國家相繼建立不同形式的流域管理機構(gòu)，以求趨利避害、最大限度地開發(fā)利用水資源。
美國田納西河流域管理局的建立及發(fā)展大致代表了國際上流域治理這一階段的發(fā)展歷程。美國田納西河流域管理局具有政府職能但運行靈活、兼具私人企業(yè)組織優(yōu)點，開始全權(quán)處理流域水土資源綜合開發(fā)利用問題，如控制洪水、改善航運條件、水能發(fā)電、恢復(fù)植被和控制水土流失等。至20世紀40年代中期，田納西流域已開發(fā)了1050km的航運水道，同時成為美國水電生產(chǎn)能力最大的流域，同時，流域內(nèi)的經(jīng)濟得到了空前發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為合理，森林植被明顯恢復(fù)。
以水環(huán)境治理與保護為主要目標(biāo)的流域一體化治理階段
20世紀50年代后，人口數(shù)量和經(jīng)濟迎來了新一輪激增，對自然資源的過度開發(fā)導(dǎo)致水質(zhì)下降、生物多樣性銳減等問題嚴重。而且許多國家、地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而進行的一些流域開發(fā)工程項目，使得流域問題更加嚴重。
1972年，著名的人類環(huán)境會議在瑞典的斯德哥爾摩召開，發(fā)表了具有里程碑意義的《人類環(huán)境宣言》，強調(diào)在保持經(jīng)濟發(fā)展的同時，必須高度重視生態(tài)環(huán)境保護。水環(huán)境問題的日益加劇，促使流域治理由單純的資源開發(fā)利用管理向環(huán)境治理與保護的方向傾斜，各國的流域治理大都增加了水污染控制和生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容，并頒布污染控制與環(huán)境保護相關(guān)法律。
以人類生活、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目標(biāo)的流域水環(huán)境治理新階段
1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開。會議討論并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀議程》等綱領(lǐng)性文件，明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新理念：人類應(yīng)與自然和諧一致、可持續(xù)地發(fā)展并為后代提供良好的生存發(fā)展空間。
至此，人們認識到解決日益嚴重的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問題的有效途徑之一是以流域為單元對自然資源、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟社會發(fā)展進行系統(tǒng)綜合治理。英國Gardiner正式提出以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理理念，使得以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理在澳大利亞、美國、英國等發(fā)達國家廣泛興起。
國外流域水環(huán)境綜合治理的發(fā)展趨勢
從水資源協(xié)調(diào)利用到單一污染控制再轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合治理
國外的流域水環(huán)境治理基本上走的是一條先污染后治理的道路。首先經(jīng)歷了水資源綜合利用階段后；然后進入由于大規(guī)模水資源開發(fā)導(dǎo)致流域水質(zhì)惡化，加強污染治理和水資源保護的階段；現(xiàn)在國外流域水環(huán)境治理基本由以水污染綜合防治，水生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)為目的的治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)性的流域自然資源—生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟發(fā)展的綜合治理。
從單純重視河流自身轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄€流域區(qū)域的治理；從單一規(guī)范流域水資源逐步演變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮流域內(nèi)所有環(huán)境資源要素，從流域系統(tǒng)整體功能進行流域治理，強調(diào)流域生態(tài)保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從經(jīng)濟、環(huán)境、社會問題的角度進行流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。
從政府強制主導(dǎo)到政策企業(yè)家利益合作
在流域水環(huán)境治理的各方之間，存在頻繁的利益博弈。流域水環(huán)境系統(tǒng)是一個涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治等多變量的復(fù)雜系統(tǒng)，并非全部的政策資源都為政府部門所掌握，政府通過強制性的主導(dǎo)無法對諸多資源進行有效配置。因此在水環(huán)境治理的機制中，改變單一的依靠政府強制主導(dǎo)的供給型方式，轉(zhuǎn)向利益合作為主的需求型方式，實現(xiàn)各方利益和目標(biāo)的一致，完善水環(huán)境的治理。
政策企業(yè)家指的是有較強的掌握資源和運用資源的能力，積極主動參與并對公共政策過程發(fā)揮作用和影響的個體和組織。這些可能橫跨公私部門的政策企業(yè)家們，影響公共決策過程的動機也并不相同，但共同點是愿意投入自己的資源，包括時間、精力、聲譽以及金錢，來促進某一主張以換取表現(xiàn)為物質(zhì)利益、達到目的或?qū)崿F(xiàn)團結(jié)的預(yù)期未來收益。
另外，由于水環(huán)境治理與技術(shù)緊密關(guān)聯(lián)的性質(zhì)，具有相關(guān)學(xué)科背景的專家在一些水環(huán)境的治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。例如荷蘭的案例研究指出，來自不同學(xué)科的科學(xué)家在科研院所和政府機構(gòu)中均占有至關(guān)重要的位置，對水環(huán)境的治理做出了潛在貢獻。在萊茵河流域的治理過程中，Auen河漫灘生態(tài)研究所與萊茵河管理辦公室共同制定了相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)。這類集體組織的優(yōu)勢來自于不同成員通過各自的戰(zhàn)略影響治理結(jié)果，積極開發(fā)和測試新想法，使得政策目標(biāo)得以更好地實現(xiàn)。
這本質(zhì)上是對流域水環(huán)境治理的相關(guān)資源進行重新配置的結(jié)果。通過政策企業(yè)家利益合作的機制，進一步優(yōu)化了水環(huán)境治理決策的質(zhì)量和實施的有效性。此外，以政策企業(yè)家為典型的外部個體和組織的加入，促進了治理機構(gòu)的柔性化改造，這種創(chuàng)新型的治理機制，對于流域水環(huán)境這類特殊的治理對象，顯得格外重要。
治理實施：從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò)治理
流域水環(huán)境治理是一個典型的復(fù)雜問題，沒有任何一個單一的治理模式能夠解決所有維度上的問題，為了提升治理政策在實施過程中的效率，有必要對治理的實施方式進行變革。對此，一個顯著的趨勢是從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò)治理的轉(zhuǎn)變。澳大利亞通過幾十年的探索和變革，形成了政府、社區(qū)、企業(yè)、非政府組織和公眾的多元治理網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)治理模式對澳大利亞水環(huán)境治理的成功發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
從澳大利亞的經(jīng)驗來看，流域水環(huán)境治理主體之間的相互關(guān)系構(gòu)成了一個網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。各級政府之間存在張力，既有相互協(xié)調(diào)配合的關(guān)系，又有討價還價和制衡的關(guān)系，形成了相互協(xié)調(diào)配合的縱向的多層次水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。
政府負責(zé)規(guī)劃項目的制定，在具體的實施方面會授權(quán)于企業(yè)。
政府在水利設(shè)施的建設(shè)、城市污水的處理、技術(shù)的開發(fā)和改進都有賴于企業(yè)。通過授權(quán)于企業(yè)，企業(yè)的咨詢和技術(shù)改進助力水環(huán)境治理，在水環(huán)境治理上可致力于一致目標(biāo)。社區(qū)通過參與和介入，政府與社區(qū)也相互協(xié)調(diào)配合，致力于一致的行動和行動水平的提升。政府與公眾建立較成熟的合作伙伴關(guān)系。社區(qū)行動會獲得企業(yè)的支持，二者的利益取向是可以一致的。
多維網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)一元行政管制最大的區(qū)別在于，在治理過程中構(gòu)建了從頂層到基層的實施鏈條，將治理目標(biāo)落實到每一個利益相關(guān)者。更為重要的是，多維網(wǎng)絡(luò)治理將能夠促進治理政策的自我實施。在這種治理結(jié)構(gòu)下，治理也不再是從各自目標(biāo)出發(fā)的強制性執(zhí)行，而是從網(wǎng)絡(luò)整體利益出發(fā)的自發(fā)性協(xié)同。協(xié)同效應(yīng)促使各方通過合作博弈的開展，分享合作利益，并從網(wǎng)絡(luò)的全局視角自我履行合約。
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