
北京建筑大學(xué)副校長(zhǎng)李俊奇教授發(fā)表了題為《城市洪澇韌性提升策略的思考》的主旨報(bào)告。在全球氣候變化與快速城鎮(zhèn)化的雙重壓力下,城市洪澇頻發(fā),損失加劇。李俊奇教授從系統(tǒng)、空間、設(shè)施、治理四個(gè)維度,深度剖析了當(dāng)前城市洪澇治理的痛點(diǎn)與出路,提出構(gòu)建全域統(tǒng)籌、平急結(jié)合、多方協(xié)同的韌性城市體系。
一、從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的認(rèn)知演進(jìn) “韌性”一詞最早源于物理學(xué),在上世紀(jì)50年代被引入城市建設(shè)領(lǐng)域。縱觀我國(guó)城市洪澇治理的歷程,其核心理念同樣經(jīng)歷了一場(chǎng)從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的深刻演變,這不僅是技術(shù)的迭代,更是治理思維的升華。

剛性防御期(1949-1997):聚焦水利工程,構(gòu)筑剛性防御。主要以工程防御為主,興建水庫、堤壩、排澇泵站等,強(qiáng)調(diào)抵御力,屬于“剛性韌性”階段,包括早期的被動(dòng)防御到后來的主動(dòng)防御。
系統(tǒng)轉(zhuǎn)型期(1998-2014):反思工程局限,轉(zhuǎn)向生態(tài)與系統(tǒng)治理。全國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到單靠工程手段不足,開始實(shí)施“退耕還湖、退田還灘”等生態(tài)恢復(fù)措施,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,并推動(dòng)流域綜合治理,從單一工程轉(zhuǎn)向工程、生態(tài)和管理并重,初步強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。
系統(tǒng)韌性提升期(2015-2024):推行海綿城市,邁向綜合韌性。以海綿城市試點(diǎn)和韌性城市理念的深化為特色。2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出韌性城市目標(biāo),2015年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)海綿城市試點(diǎn)。韌性理念在國(guó)家層面得到全面推廣,2021年《“十四五”防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》明確提出提高城市洪澇韌性,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)“城市體檢”,將韌性納入評(píng)價(jià)體系,從專項(xiàng)工程逐步轉(zhuǎn)向綜合治理體系建設(shè)。
綜合治理期(2025-:融合數(shù)字生態(tài),突出智慧韌性,強(qiáng)調(diào)洪澇污共治。以2025年中央城市工作會(huì)議為標(biāo)志,城市自然災(zāi)害防治工作進(jìn)一步強(qiáng)化,統(tǒng)籌城市防洪與內(nèi)澇治理體系。韌性城市全面納入城市更新和國(guó)土空間規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)數(shù)字化、生態(tài)化和社會(huì)治理,洪澇韌性成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家韌性城市戰(zhàn)略的關(guān)鍵切入點(diǎn),以城市更新為抓手,一方面補(bǔ)齊城市的短板,另一方面強(qiáng)化氣候變化背景下的極端降雨的有效應(yīng)對(duì),更加注重科學(xué)性、流域性、多目標(biāo)性和智慧賦能。
二、精準(zhǔn)識(shí)別城市水系統(tǒng)癥結(jié) 李俊奇教授指出,當(dāng)前我國(guó)的城市水系統(tǒng)可以解構(gòu)為相輔相成的“五大系統(tǒng)”:
城市水利防洪系統(tǒng):應(yīng)對(duì)大江大河的流域性洪水,是城市外部安全的屏障和防止因洪致澇的安全保障。
超標(biāo)徑流蓄排系統(tǒng):也稱大排水系統(tǒng),負(fù)責(zé)有序地將超過排水管渠能力的雨水通過行泄和調(diào)蓄等措施安全控制,是城市洪澇韌性的核心,也是目前很多城市的短板。
排水管渠系統(tǒng):也稱小排水系統(tǒng),負(fù)責(zé)中小降雨的徑流收集與排放。
源頭減排系統(tǒng):也稱微排水系統(tǒng),以源頭分散式的雨水控制設(shè)施為核心,通過滲、滯、蓄、凈、用、排等措施,實(shí)現(xiàn)雨水的就地消納、資源利用和污染控制,減少外排雨水的體積、流量、污染物等。
預(yù)警應(yīng)急管理系統(tǒng):通過物聯(lián)網(wǎng)、模型等對(duì)雨水徑流過程及其帶來的內(nèi)澇積水等進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào),通過技術(shù)和非技術(shù)手段協(xié)同作用,保障城市基本運(yùn)行和生命安全。

李教授指出“超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)”是我國(guó)城市當(dāng)前最大的短板。一旦遭遇超過管渠排水能力的暴雨,激增的徑流便迅速在地面形成大面積匯流和積水,甚至與河道外洪、海潮等疊加,導(dǎo)致“洪澇并發(fā)”“澇污并發(fā)”等災(zāi)難性后果。
三、當(dāng)前洪澇韌性建設(shè)的八大“誤區(qū)” 在對(duì)全國(guó)眾多城市的調(diào)研和實(shí)踐指導(dǎo)中,李教授總結(jié)了當(dāng)前洪澇韌性建設(shè)中普遍存在的八大“誤區(qū)”,這些問題亟待我們正視與解決。
誤區(qū)一:將韌性等同于“多修工程”。過度依賴加大管徑、增設(shè)泵站等“灰色”硬件,忽視了系統(tǒng)的整體協(xié)同,常常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境,導(dǎo)致“按下葫蘆浮起瓢”,內(nèi)澇點(diǎn)此消彼長(zhǎng)。
誤區(qū)二:追求短期項(xiàng)目化,忽視全生命周期運(yùn)維。“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象普遍存在,導(dǎo)致許多設(shè)施“建得快,壞得也快”,建成初期效果顯著,幾年后便因維護(hù)缺失而功能衰減甚至失效,造成巨大的資源浪費(fèi)。
誤區(qū)三:對(duì)“海綿城市”理解片面化。簡(jiǎn)單地將海綿城市等同于透水鋪裝、下沉式綠地等零散設(shè)施的堆砌,缺乏從流域和城市整體尺度出發(fā)的系統(tǒng)性謀劃,導(dǎo)致“海綿體”與城市整體排水防澇體系脫節(jié),“治水”目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
誤區(qū)四:設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)靜態(tài)化,忽視極端降雨的動(dòng)態(tài)影響。仍普遍采用基于過去幾十年降雨統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的暴雨公式來設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)未來的排水設(shè)施。然而,全國(guó)至少三分之一的城市站點(diǎn)降雨強(qiáng)度呈顯著加大趨勢(shì),另外,不同重現(xiàn)期的降雨對(duì)同一排水系統(tǒng)的匯水面也會(huì)發(fā)生非常大的變化。
誤區(qū)五:專注單系統(tǒng)優(yōu)化,忽視“級(jí)聯(lián)失效”風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代城市是高度耦合的復(fù)雜生命體。排水系統(tǒng)的失效會(huì)迅速傳導(dǎo)至交通、電力、通信、醫(yī)療等系統(tǒng)。鄭州“7·20”暴雨的慘痛教訓(xùn)深刻說明,一個(gè)內(nèi)澇事件足以引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng),導(dǎo)致整個(gè)城市功能的系統(tǒng)性癱瘓。
誤區(qū)六:評(píng)估指標(biāo)碎片化,缺乏統(tǒng)一可比性。各地自建一套韌性評(píng)估指標(biāo),口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)各異,導(dǎo)致城市間的韌性水平難以橫向比較和統(tǒng)一考核,如同“各說各話”,無法真實(shí)衡量治理成效。
誤區(qū)七:數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏實(shí)時(shí)感知與智慧決策。有些城市水務(wù)、氣象、規(guī)劃、交通等部門數(shù)據(jù)壁壘依然存在,信息不暢,無法形成從“預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)到預(yù)演”的決策閉環(huán),更談不上汛期的“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”,極大制約了應(yīng)急響應(yīng)的效率與精準(zhǔn)度。
誤區(qū)八:治理視角忽視“社會(huì)脆弱性”。過去治理更多關(guān)注工程和設(shè)施,而忽視了不同社會(huì)群體的差異性,特別是老人、兒童等弱勢(shì)群體。同樣的積水深度,在開闊廣場(chǎng)和老舊小區(qū)的災(zāi)害后果截然不同。對(duì)養(yǎng)老院、城中村、高密度城區(qū)等脆弱社區(qū)的關(guān)注亟待加強(qiáng)。
四、構(gòu)建“系統(tǒng)-空間-設(shè)施-治理”四位一體的防御體系 針對(duì)上述問題,李俊奇教授強(qiáng)調(diào),必須徹底打破傳統(tǒng)的末端、灰色、碎片化的治理思想,從系統(tǒng)、空間、設(shè)施、治理四個(gè)維度協(xié)同發(fā)力,構(gòu)建一個(gè)全域統(tǒng)籌、平急兩用的綜合洪澇韌性體系。
1.系統(tǒng)層面:強(qiáng)調(diào)整體謀劃與多維協(xié)同 這是構(gòu)建韌性的頂層設(shè)計(jì)。核心是樹立全流域、全過程的系統(tǒng)思維。

構(gòu)建“1+3+1”綜合管理體系:即統(tǒng)籌“城市水利防洪系統(tǒng)”,協(xié)同“大、小、微”三級(jí)市政排水系統(tǒng),并以“智慧預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)”貫穿始終,確保五個(gè)系統(tǒng)無縫銜接、協(xié)同作戰(zhàn)。
堅(jiān)持“全域統(tǒng)籌框架”三原則: 全空間布局:在城市、片區(qū)、地塊三個(gè)層級(jí)上,將洪水安全通道和調(diào)蓄空間作為剛性要素嵌入國(guó)土空間規(guī)劃。
全過程管理:建立從日常小雨的源頭消納,到中大雨的過程轉(zhuǎn)輸,再到極端暴雨的安全應(yīng)急行泄,覆蓋所有降雨情景的全鏈條應(yīng)對(duì)策略。
全系統(tǒng)協(xié)同:推動(dòng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、藍(lán)綠生態(tài)空間、社會(huì)治理模式和數(shù)字化技術(shù)手段的一體化運(yùn)行與深度融合,全社會(huì)高度參與。
追求多維綜合效益:治澇的同時(shí),必須協(xié)同治污、協(xié)同促進(jìn)水資源利用、協(xié)同保護(hù)水生態(tài)。大量實(shí)踐證明,系統(tǒng)性的內(nèi)澇治理能顯著改善河湖水環(huán)境,實(shí)現(xiàn)黑臭水體“清零”,并通過雨水調(diào)蓄利用,創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。
2.空間層面:堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向與剛性管控 空間規(guī)劃是提升洪澇韌性的“前置防線”,決定了城市安全的先天格局。
開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,公開風(fēng)險(xiǎn)地圖:每個(gè)城市都應(yīng)基于不同降雨情景,運(yùn)用模型模擬,繪制精細(xì)化的洪澇風(fēng)險(xiǎn)圖,清晰標(biāo)示出高、中、低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,并向全社會(huì)公布,作為城市開發(fā)建設(shè)和市民防災(zāi)避險(xiǎn)的科學(xué)依據(jù)。
明確行泄通道,分級(jí)管控道路:超標(biāo)暴雨下,部分道路不可避免地要承擔(dān)行泄功能。必須基于行人安全、行車安全等風(fēng)險(xiǎn)閾值,對(duì)城市道路進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí),并將其納入道路規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),確保極端情況下的生命安全底線。
挖掘多功能空間,實(shí)現(xiàn)“平急兩用”:城市中的公園綠地、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng),甚至部分建筑的地下空間,都可以通過“微改造”成為“平時(shí)服務(wù)生活,急時(shí)調(diào)蓄雨洪”的彈性空間。雄安新區(qū)的下沉式停車場(chǎng)和株洲的下沉式籃球場(chǎng)都是成功典范。這些空間應(yīng)在規(guī)劃層面作為剛性指標(biāo)予以規(guī)劃管控和保護(hù)。
尊重自然格局,優(yōu)化城市豎向:“水往低處流”是最樸素的物理規(guī)律。城市的豎向規(guī)劃必須尊重自然地形地貌,構(gòu)建“高低有序、高處能排、低處能蓄”的合理格局。李教授特別呼吁,雨水是重力流,因此雨水系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃,理應(yīng)在供水、燃?xì)狻崃Α⒌缆返绕渌苍O(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中優(yōu)先考慮。
3.設(shè)施層面:注重能力評(píng)估與聯(lián)合調(diào)度 基礎(chǔ)設(shè)施是韌性的物質(zhì)載體,其效能發(fā)揮依賴于科學(xué)的設(shè)計(jì)、精細(xì)的管理和智慧的調(diào)度。
科學(xué)評(píng)估城市雨洪承載力:建立一套包含源頭消納、管渠轉(zhuǎn)輸、末端除險(xiǎn)和管理響應(yīng)等多維度的承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,動(dòng)態(tài)評(píng)估城市應(yīng)對(duì)不同強(qiáng)度降雨的綜合能力,精準(zhǔn)識(shí)別短板,指導(dǎo)設(shè)施建設(shè)。
系統(tǒng)化設(shè)計(jì)與調(diào)度蓄排單元:排水防澇體系由管渠、泵站、調(diào)蓄設(shè)施、河湖水系等多個(gè)蓄排單元構(gòu)成。必須在雨前、雨中、雨后不同情景下,對(duì)各單元進(jìn)行聯(lián)合設(shè)計(jì)和智慧調(diào)度。例如,雨前預(yù)降河湖水系的水位以騰出庫容;雨中根據(jù)管渠液位和降雨預(yù)測(cè),精準(zhǔn)啟停泵閘等設(shè)施,實(shí)現(xiàn)削峰錯(cuò)峰。
4.治理層面:構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制與智慧平臺(tái) 韌性城市建設(shè)非一蹴而就,更需要長(zhǎng)效的治理機(jī)制來保障其持續(xù)健康發(fā)展。
建立長(zhǎng)效機(jī)制與法規(guī)體系:應(yīng)從立法層面入手,研究推進(jìn)韌性城市建設(shè)的專門立法,并完善相關(guān)的管理辦法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急預(yù)案體系。通過建立從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)維的全過程管控機(jī)制和多方參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,保障韌性建設(shè)的可持續(xù)性。
構(gòu)建一體化智慧管控平臺(tái):運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、模型模擬等技術(shù),整合氣象、水文、管網(wǎng)、交通等多部門數(shù)據(jù),搭建一個(gè)集“實(shí)時(shí)感知、模擬預(yù)警、科學(xué)調(diào)度、應(yīng)急指揮”于一體的智慧管控平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)從“預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)到預(yù)演”的閉環(huán)管理,為汛期聯(lián)排聯(lián)調(diào)提供決策支持。
強(qiáng)化多部門協(xié)同與社會(huì)共治:洪澇防治是一場(chǎng)“團(tuán)體賽”,必須建立一個(gè)政府主導(dǎo)、跨部門高效協(xié)同、社會(huì)組織和公眾廣泛參與的治理新模式。通過清晰的職責(zé)分工和順暢的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,形成從城市、片區(qū)到地塊的多尺度協(xié)同治理合力。
完善應(yīng)急防控體系建設(shè):建立從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)案制定、物資儲(chǔ)備、應(yīng)急演練到災(zāi)后快速恢復(fù)與評(píng)估反饋的閉環(huán)管理體系,不斷提升城市在極端情況下的“吸收-適應(yīng)-恢復(fù)”能力。
五、結(jié)語 城市洪澇韌性建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。面向未來,李俊奇教授提出了若干值得我們持續(xù)思考的開放性問題。
展望未來,城市洪澇韌性的提升之路,將呈現(xiàn)四個(gè)深刻的轉(zhuǎn)變:
技術(shù)維度:從單一的“工程主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“工程-生態(tài)-智慧”三位一體的共生體。
空間維度:從零散的“點(diǎn)狀治理”升級(jí)為“流域-城市”協(xié)同的系統(tǒng)性治理。
價(jià)值維度:從被視為“成本中心”的投入,轉(zhuǎn)化為兼具“減災(zāi)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)”多重收益的價(jià)值創(chuàng)造過程。
治理維度:從傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”演變?yōu)椤叭窆步ü蚕怼钡纳鐣?huì)協(xié)同新模式。
最終,韌性城市的構(gòu)建,不僅僅是技術(shù)或工程的疊加,它更是一場(chǎng)關(guān)乎系統(tǒng)思維、空間智慧、設(shè)施協(xié)同與制度創(chuàng)新的綜合性變革。唯有打破壁壘、強(qiáng)化協(xié)同、推動(dòng)“規(guī)、建、管、養(yǎng)”一體化,我們才能真正構(gòu)建起“可容受、可恢復(fù)、可適應(yīng)”的韌性城市,從容應(yīng)對(duì)未來的不確定性挑戰(zhàn)。
來源:清華同衡規(guī)劃播報(bào)